中国非营利组织成长机制分析.doc

中国非营利组织成长机制分析 ——自主治理的视角 曹现强 侯春飞 20世纪70年代末80年代初以来，与肇始于西方发达国家的新公共管理运动相伴随，出现了全球性的“结社革命”或“社团革命”，介于市场和国家之间的非营利机构或称“第三部门”得到了空前的发展，一个席卷世界众多国家的“公民社会”逐渐成型从欧美发达国家到亚洲和拉美的发展中国家，各种社团、基金会和其他类似的组织纷纷创立，成为政府与市场机制之外的一股重要力量，并在一定程度上有效的弥补了国家和市场力量之下的盲点通常，在世界各国通用意义上的非营利组织，具有某些可以被客观辨认的突出特性，如非营利性、民间性、组织性、志愿性、自治性等，这些属性的存在确保了非营利组织一种归于自我的界定，使其能够区别于传统意义上的政府与私人企业组织其中“自治”的属性毫无疑问对非营利组织的存在和发展具有基础性的作用，不能实现自我治理、自主决策的组织将因其附属于政府或市场而不成其为严格意义上的非营利组织，亦不可能发挥其弥补国家和市场作用盲区的功能 一、非营利组织自治性是其发挥作用的前提 按照美国学者莱斯特·塞拉蒙的解释，非营利组织的自治性意指非营利组织要能控制自己的活动，具有不受外部控制的内部管理程序。

从理论上讲，作为一种介于国家和市场之间的“第三部门”，自主治理是非营利组织的应有之意，它不仅对非营利组织的存在和发展具有基础性的作用，而且是外在于非营利组织成长机制的重大影响因素具体来讲，非营利组织的自治性主要体现在三个方面：[1]非营利组织是独立自主的自治组织；非营利组织是自下而上的民间组织；非营利组织属于竞争性的对于中国的非营利组织而言，自主治理的问题显得更加迫切和具有现实意义，自主治理不仅是非营利组织得以成立的最主要的属性之一，而且对其存在、发展具有全方位的影响，涉及到非营利组织的目标导向、产品供给、募捐机制以及监督环境等多个方面 第一，非营利组织自治性的削弱或丧失将导致其在物品供给和目标导向方面的偏离 非营利组织自主治理能力的式微，往往是由于受到其成长的既定社会环境的影响，从而对政府产生过多的依赖或倾向于经营性的营利，非营利组织的这种自治能力的不健全，会在其公共产品的提供上十分明显的表现出来，进而导致了价值目标的偏离在中国，由于建国后政府对社会的长期高度整合，造成了非营利组织成长的良好环境缺失，自产生之日起便对政府具有强烈的依赖性，而另有相当部分的社团则是由政府创办或挂靠行政机关，这种现实状况的存在，致使非营利组织在目标取向上往往体现出浓厚的官方色彩，而在相当程度上失却了其本原意义——独立的提供公益性服务。

同时，非营利组织自主治理能力的弱化与市场经济的不规范性并存的状态，也容易使某些非营利机构向市场中营利性机构的方向靠拢，甚至会走向以营利作为组织目标的状态，与“非营利性”的界定大相径庭 第二，非营利组织自主治理水平弱化的状态会严重地破坏其募捐机制 非营利组织自主治理水平长期积弱的状况会回溯过来影响到募捐的情形，这成为影响非营利组织“志愿失灵”现象的重要因素对于非营利机构的捐赠者而言，无论是出于何种动机，其向非营利机构捐赠这一行为本身注定了捐款最终将以公共产品或服务的形式表现出来，在一个心理期待的层面上，捐赠者期望能够通过非营利组织的良好运作顺利实现公益性的社会目的但与非营利组织自治能力的弱化对其目标的影响相关联，自主治理能力的不足将可能导致非营利组织的行为游离于捐赠人的期望值之外，这将会严重削弱捐赠志愿者的积极性从而导致“志愿失灵”现象的出现 第三，非营利组织自主治理能力的不足会带来其外部监督问责层面上的困难 无论从理论还是现实的意义来看，构建非营利机构的监督问责机制都是促进非营利组织健康成长不可或缺的重要条件非营利组织作为现代社会中一种提供公共产品和公益服务的重要制度安排，其对社会公共资源的滥用，不仅会损害其直接的短期目标，而且会给社会的价值观和道德信念带来严重的负面影响。

不容忽视的是，由于目前我国非营利组织的发展处于一种无序的状态下，且相当部分的非营利组织具有很强的政府特征，不仅社会中的被救助者和普通公众由于其所处的地位难以了解这些非营利机构公共基金的利用情况，就是志愿捐赠者本身在捐赠之后也往往会受到种种条件的制约，不能对非营利机构的运营形成有效的监督这一方面使“志愿失灵”的情形加剧，同时也使我国非营利组织监督问责机制的构建更加困难重重 第四，非营利组织自我治理能力的薄弱将对其整体成长造成消极影响 不论从整体规模，还是非营利部门的运行规范性、内部机制建设等方面来说，我国非营利组织的发展只是处于比较初级的阶段我国虽然在一定程度上具备了非营利组织快速成长的一些条件，但并没有为非营利组织的先天产生和后天的发展提供更多的土壤，我国非营利组织在整体发展上呈现出一种不规范性和官方色彩浓厚的倾向，自我治理能力尚显薄弱这种自主治理能力的缺乏在我国的非营利部门中显现出一种泛化的状态，这种状态的存在必然会在我国非营利部门自身运行的各个环节中表现出来，并在总体上导致了非营利机构成长环境难有改善，实质性发展缓慢 二、我国非营利组织自主治理的历史演变 在中国，非营利组织的发展首先是计划失灵、集权失灵的产物。

改革开放以前，由于国家对社会高度的垂直整合，几乎控制了社会的所有领域，因而并不存在明显意义上的“市民社会”，非营利机构也就无从产生20世纪80年代以来，随着改革的推进，在国家神话破灭之后，人们又认识到市场也不是万能的，在这一时期逐渐开始出现了非营利组织的萌芽 我国非营利组织形成发展过程的同时也是其自主治理能力不断发展强化的过程最初是事业单位[2]与政府的关系出现了变化，接着在事业单位的改革中，许多领域开始允许民间资金介入，出现了一些由民间兴办的非企业单位，社会团体也在改革中迅速成长，虽然仍带有一定的官方色彩，但从总体来看其民间性却在不断强化历史地看，我国非营利组织的自治管理水平经历了一个由弱到强的渐进过程 首先，与单位体制的弱化相应，我国事业单位在改革中走向社会化，并渐趋于自治 “单位”是中国独有的一种特殊组织形式，中国是一个高度单位化的社会，在中国“单位已不像西方社会中的企业或社会组织那样是代表社会自主性的力量，而是处于国家与个人的联结点上，是国家整个组织上的附属物[3]这一制度在建国初期的环境下起到了一定的积极作用，但随着社会经济的发展，其弊端日益显露，主要是其全能性的特征导致了国家对单位无限的资源输入和单位内部动力机制的衰弱。

同时，单位作为国家权力垄断资源的分配者，使国家权力渗透到社会的各个层面，使公民社会失却了成长的空间因此，随着我国经济体制的市场化进程，单位体制的弱化不可避免 在我国，作为非营利组织重要组成部分的事业单位的社会化成为了我国单位体制改革最为重要的环节之一，我国事业单位内部的改革主要是沿着政事分开和社会化两个方向进行的事业单位的社会化，主要是指事业单位由社会来办，事业单位面向社会服务改革的目标是使事业单位成为独立于党政机关、为社会提供各种服务的实体在社会化的改革方向下，我国事业单位的自治水平也取得了突破性进展，事业单位的生存和发展在很大程度上不再单纯依赖于政府的资源输入，社会的认可和评价、社会资源的支持占据了重要甚至是主要的地位在此基础上，事业单位逐步建立起各自内部有效的生存发展机制，自主治理能力大大提高 其次，各类具有较强的自治性的体制外非营利组织的迅速成长，加速了这一自治化的进程 在我国政治、经济体制改革不断深入的大背景下，国家对个人的控制力呈削弱的趋势，个人获得了越来越多的自由相应的，体制外的各类民办非企业组织和各种社团组织获得了成长的合法性基础并迅速崛起这些组织与事业单位性质相当，都是进行非营利性的社会服务组织，两者所涉及的事业领域并没有太大的区别。

但民办非企业单位主要是利用民间资本创办，这导致了政府对社会事业统揽格局的改变作为借助于民间社会资源创办的组织，种种的民办非企业组织和民间社团组织有独立自治的要求，尽管由于存在准入限制、资源获取等诸多条件的限制，民间组织往往要依靠于某些行政机关或行政官员的权威，以获取自身的行政合法性和其他的资源，但自治能力的增强、官方色彩的淡化却是一个整体和长远的趋势 可以看出，由于在我国非营利组织发育的先天、后天环境中文化价值、制度安排方面的缺失和不完整，我国的非营利机构自产生之日起便带有对政府机构较强的依赖，而外部问责机制的不健全、我国市场经济体制的不完善又使我国的非营利组织易于粘带上营利性的目的或过多受到营利性组织的影响我国非营利机构的自主决策、自治管理问题始终贯穿于其成长的过程之中，就今天的情形而言，我国非营利组织的自治能力有了一定的提高，但仍然有很长的路要走 三、我国非营利组织自主治理的现状 从全球的角度来看，我国非营利组织的发展显得滞后，我国的非营利组织在整体上的不发达除了规模较小，社会公信度和影响力差之外，另外一个重要的差距就是我国非营利组织的自治能力偏弱，对政府的依赖性大因此，国内有学者将中国非营利组织的政府性作为其成长发展过程中的一个重要特征[4]。

我国非营利组织自治管理上的缺陷表现在许多方面，如非营利组织在进行决策、制定目标、自我管理的过程中，往往并不能摆脱政府的影响，在开展活动时，有些非营利机构较多地受到营利性组织的控制和影响但在现阶段，最主要的问题仍是我国非营利组织受行政机构的干预、影响过多，这在我国非营利组织的建立、运行过程中有明显的表现： 其一，从我国非营利组织的来源看，在我国非营利组织的构成中，除了由社会资金建立的之外，还有相当一部分是从政府职能部门转变而来或是由政府机构直接建立，尽管由政府部门建立非营利组织仍不失为我国当前情况下的现实选择之一，但在实际操作中的情况是，这种来源上的关联加上我国目前处于社会转型期，在政治、经济体制上存在诸多不完善的方面和我国长期形成的历史文化积淀的影响，这些组织无论在观念、结构形式、职能还是管理体制、活动方式等各个方面，都与政府保持着千丝万缕的联系，在很大程度上依旧是作为政府的附属性机构发挥作用 其二，在当前的社会状况下，一个不容回避的现实是：我国一些非营利组织在开展活动时，往往离不开来自政府的支持不仅非营利组织的成立受到登记管理机关的严格控制，而且在我国当前的状况下，即使非营利组织有自我治理的条件，如果离开了党政机关的支持也很难高效的实现其目标。

其三，我国行政机构对非营利组织采取了严格限制的政策[5]我国非营利组织的运作过程实际上受政府的控制过严、干预过多 在准入限制方面，对于民间社会团体成立要求的条件比较多，不仅有《社会团体登记管理条例》中就会员人数、发起人和拟负责任人资格等方面的限制，更有登记管理机关在行政管理中实行的进一步的限制 在行政管理体制方面，我国民间组织行政管理体制的主要特点是较为严厉的双重管理体制，不仅业务主管单位要对社团组织的成立和其它活动进行实质审查，而且登记管理机关也要对社团组织进行实质性的审查 在其它政策方面，一是采取了限制竞争的政策，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备[6]这给民间组织自身的发展带来了消极的影响二是规定民办非企业单位不能设立分支机构，社会团体不能设立地域性分支机构同时现行政策对民间组织是否“适应社会需要进行严格审查” 我国行政机构对非营利组织的严格限制，是当前我国非营利组织自治能力薄弱的重要原因，许多组织在开展活动，尤其是社会性、公益性的活动时，往往脱不开政府的庇护，其目标也会受到政府意图的左右而难以良好的实现自身目标，从长远来看则会造成我国非营利组织的畸形发展，不利其成长。

四、我国非营利组织未来发展的价值取向 非营利组织自治水平的高低对我国非营利机构自身的发展、对我国的行政改革乃至对我国市民社会的成长都具有举足轻重的意义。