刑法论文试论香港行政主导制的实施路径创新.doc

试论香港行政主导制的实施路径创新 [摘要]《香港基本法》为香港特别行政区设计的政治体制是行政主 导制，但行政主导制在一定程度上仅停留在制度层面，行政长官依法施政不顺香港行政 主导制的实施路径需要创新，包括调整政府与政党的关系，提高政府的政党性；调整政府 与立法会的关系，适度平衡两者的权力；调整政府与法院的关系，增强行政长官对释法的 影响力 [关键词]香港行政主导制；行政长官；政党；立法会；法院虽然《香港基本法》设计的政治体制是行政主导制，但行政主导制在实践运作中遇到这 样那样的障碍，行政长官依法施政不顺，有时甚至是举步维艰香港行政主导制的实施路 径需要创新，具体内容是分别调整政府与政党、政府与立法会，以及政府与法院的关系一、调整政府与政党的关系香港政党数量较多，根据政党与政府的关系，香港政党可分为两大阵营：建制派和反对 派（也称“泛民主派”） ，其中反对派政党在立法机关分区直选中民意支持度一直较高香港 政党，特别是反对派政党，喜欢与政府叫板，这样的案例很多，甚至出现为了反对而反对 的现象分析香港一些政党为了反对而反对的原因，除了政党本身发展不成熟、要应付选 举等因素外，还有政制本身的因素使然。

行政长官不得具有政党身份的规定，使任何政党 都不能获取最高行政权 “港式议会政治的最大缺憾，便是因政党及议员都知道自己没有执 政的可能，无论议员及传媒，以至公众，也不会认真看待他们的政策研究媒介政治奖赏 的，只是一些言论出位，懂得运用语言噱头及暴力吸引公众的政治人物，而非政策上的真 知灼见 ”200 随着行政长官、立法会“双普选”时代的来临，香港政党对政制的渗透力度会 更大虽然“政党政治”这一概念时而被用来描述香港的政治生活，但客观地说，香港还没 有出现一般意义上的政党政治，但这种特定意义上的政党政治的深入发生是必然趋势从 保证政党政治良性发展和促进政府的有效管治的角度考量，当务之急是组建联合政府，通 过制度创新，为政党政治的发展提供空间这里的联合政府意指为改变特别行政区政府目 前处于分立政府（即行政机关、立法机关分别被不同政治力量掌控）的状况，通过政治委 任制把影响力比较大的各政党的领袖吸收进政府任职，以提高政府的政党性长期以来， 有些人士反对香港政党政治的发展，甚至反对政党政治这个提法，其中一大原因是认为政 党政治与香港行政主导制不可以结合，否则行政主导就会变成立法主导其实，行政主导 与政党政治并非“有你无我”的关系，政党政治与行政主导完全可以并行不悖。

英国、美国 等发达国家的政府权力运作都有政党政治的支撑，就是实行无执政党政治的俄罗斯，总统 和总理权力的运作也依赖“政权党”的支持关于政权党目前还没有一个准确的定义俄罗 斯学者认为“可以把国家元首身边工作并奉行其方针政策的组织机构和集团统称为‘政权 党’ ”目前，统一俄罗斯党作为杜马中的第一大党，就是支持总统施政的政权党与俄罗斯 总统在议会中有自己政权党的大力支持形成鲜明对比的是，香港行政长官在立法会却没有 属于自己的政党，就是建制派政党也要与政府保持距离，只是在政治发展等重大议题上支 持政府，在民生经济议题上有时也得扮演反对的角色以博得选民的认同曾荫权认为行政 主导能够与政党政治相结合，并积极促成两者的结合在现时的政治委任制度下，不论是 司长、局长、副局长或是政治助理的职位都可吸纳具政党身份的人士，而且这些人在政府 任职后并不需要退出其所在政党曾荫权在 2007 年委任香港自由党主席田北俊为旅游发展 局局长，2008 年又委任了几位政党人士进入政府担任副局长和政治助理客观地说，目前 已经具有一定程度的政党性，但这种政党性还不够浓厚，政府只是与民建联、自 由党等“支持性政党”[3]序言建立比较和睦的关系。

2010 年政改方案获得通过，作为属于泛民主派的民主党功不可没此事也说明，香港行 政长官应扩大施政的社会基础，尽量争取包括泛民主派在内的各方力量的支持政府为改 善与反对派政党的关系，就得考虑他们的利益诉求，要着手把反对派中相对理性或相对温 和的政党领袖吸收进政府担任职务，建立更广泛的联合政府以博得他们对政府施政的支持 目前的行政长官没有政党背景，但不久的将来政党人士担任行政长官的就会成为现实，虽 然当选人要退出所在的政党，但这并不能割断其与原所在政党的关系香港立法会分区直 选采用比例代表制，导致立法会议席的严重分散化，目前即使是最大的政党也控制不了四 分之一议席在任何政党都是立法会的少数派的情况下，届时的行政长官不仅要依赖原所 在政党的鼎力支持，还要组建联合政府，通过政治委任制把政治光谱相同或相近的政党人 士吸收进入政府任职，以扩大自己的施政同盟实践证明，行政长官施政仅靠制度规范所 建构的权力这个硬实力是不够的，还需要借助政党政治这个软实力以协调与各种政治力量 的关系，并给权力运作以必要支撑与组建联合政府相适应的制度变革是提高行政长官在政制中地位的超脱性组建联合政 府必定扩大政党对政府的渗透力和控制力，为此须要提高行政长官在政制中地位的超脱性， 以免受到过多掣肘。

香港的政制模式类似俄罗斯的超级总统制，但香港行政长官与俄罗斯 总统在政制中的地位不可同日而语俄罗斯总统地位很超脱，既是国家元首，又是俄罗斯 联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障，总统不属于三权分立中的任何一方总统有权 解散议会，而议会只有指控总统犯有叛国罪或其他十分严重罪行并经最高法院确认后才能 弹劾总统国家杜马对政府提出不信任，辞职的是总理等内阁成员，总统却安然无恙而 香港行政长官领导的政府在政制内要向立法会负责，定期向立法会作施政报告，答复立法 会议员的质询等，这些制度设计无疑矮化了行政长官在政制中的地位为提高行政长官在 政制中的地位，可专门设立副行政长官领导政府工作并向立法会负责考虑到组建联合政 府的要求，副行政长官由立法会最大政党的领袖出任，经行政长官提名，报中央政府任命二、调整政府与立法会的关系“行政与立法既要互相制约，又要互相配合，而且重点在配合，这是起草香港基本法时 的一个重要精神 ”[4]1 但在香港的政治实践中，极难发现两者的配合，只看到立法会对行 政的制约就立法会对政府制约的现状而言，香港存在的问题不是“不及”，而是“过分” 立法会有些议员近年来权力膨胀，自封自己对政府官员提不信任案的权力，并行使对政府 官员的调查权，形成对政府官员的极大威慑。

立法会虽可以通过对政府官员的不信任案， 但却不能强制不受信任的官员辞职，因为依据《香港基本法》 ，立法会无权过问主要官员和 政府公职人员的任免立法会的不信任案虽然不具有法律上的效果，但是其所形成的政治 压力往往导致被问责的官员辞职因是“分立政府”，行政机关和立法机关被不同的政治力量所把控，两者的冲突 就不可避免 “行政及立法关系是透过两个截然不同之机制产生，因此思维方式也南辕北辙 ”226 还有人对此更深刻地指出：“行政首长由偏重亲中派和工商界利益的选举委员会产生， 亦因此顺理成章地倾向于往‘上’看，往‘北’看，而多于往‘下’看相反，立法机关 欲有相当数目的议席是通过直选产生，这些议员与其所属政党，为了能在下次选举中保住 议席或取得更好成绩，对普罗大众民意的取向会更为敏感，政策主张及议会行为，亦会较 多以民意为依归”，[5]214 这样就容易造成行政与立法的冲突此外，行政长官有“权”无 “票”与立法会议员有“票”无“权”的矛盾无法解决，正如有学者指出的：“香港政治体制畸形 之处，在于它刻意让一个有权无票的行政长官，与一个有票无权的立法会并存”在这种情况下，政府难以使自己的政策在立法会中得到稳定和足够的支持。

同时，香港 政制的最显著特征是行政主导制，立法会对政府人员的产生没有什么影响，除了有很少的几位立法会议员代表个人参加行政会议外，立法会不参与政府的决策立法会的政策制订 权力，在回归后因对私人条例草案的限制和分组点票降至极低，导致部分直选议员滋生逆 反情绪政府与立法会的这种关系，使立法会议员倾向扮演政府反对派的角色，而且这种 角色由于不需要分担执政的责任，因而哗众取宠的成分只会越来越突出香港行政主导制揉合了总统制、议会制的某些因素，近似超级总统制，其中议会制的因 素主要体现为：行政长官在一定条件下可以解散立法会值得注意的是，这个议会制因素 不是强调议会的权力，而是强调行政长官的权力因要抵制彭定康推行的议会主导制，加之要提高管制效率、便于中央领导等原因，香港行政主导制中议 会制的因素较少，而且立法会及其议员的权力受到较多限制，议会制因素与总统制因素并 非处于相对平衡，甚至处于严重失衡状态在行政长官认受性不足、行政长官在立法会没 有自己政党支持和很多直选议员持反政府立场情况下，立法会内实行分组点票机制等弱化 立法会对政府制约的制度设计是必要的但在行政主导制中缺乏有利于议会及议员的制度 因素下，上述的这些制度设计也造成立法会中的一些议员、特别是直选议员“成事不足、败 事有余”，甚至故意为了反对而反对。

为协调立法与行政的关系，立法会可对副行政长官投 票决定信任问题副行政长官的设置是借鉴超级总统制国家总理职位，副行政长官作为特 区政府负责人领导政府工作，在人事权上，副行政长官向行政长官提议任免政府主要官员， 行政长官同意副行政长官的提议后再向中央政府提议任免政府主要官员副行政长官取代 行政长官向立法会负责、接受质询，并向立法会作施政报告同时，根据高官问责制，副 行政长官向行政长官负责借鉴中国台湾地区立法院“倒阁权”的制度设计，香港立法会对 副行政长官的“倒阁权”要受到严格限制，不信任案须经立法会全体成员四分之一以上联署， 提出 72 小时后，以无记名投票表决之若全体议员一半以上赞成，则副行政长官就要辞职， 否则也得呈请行政长官解散立法会如果不信任案未能通过，一年内不得对同一副行政长 官再提不信任案三、调整政府与法院的关系因香港政制是分权体制，从《香港基本法》第四章的内容可见香港司法机关与行政机关 之间体现了一定的相互制约关系在实践中，香港司法机关对行政机关的制约主要是通过 行使“违宪审查权”（这里的“宪”指的是《香港基本法》 ，下同）进行的，虽然《香港基本法》 没有明确授权司法机关这样的权力，但通过 1999 年的吴嘉玲案，拥有对基本法解释权的香 港法院争得了这项权力。

基于这种超然的地位，香港法院审理了多起影响政府管治权的案 件此外，终审法院还在其它案件中加重了政府的证明责任，要求对涉及基本权利的限制 应当作狭义的解释，而证明有关限制合理性的责任在政府从防止公权为非、保障港人消极权利和自由的角度而言，香港法院对行政行为的违宪审 查是十分有益的但违宪审查自美国立宪以来一直就被认为有司法暴政的倾向杰斐逊曾 指出：“法院却给法官以决定哪些法律合宪以及违宪的权利，他们不但能够审查司法行为， 而且将触角伸入了立法以及行政的领域这必将导致司法的暴政 ”[8]108 司法审查是针对 行政机关和立法机关可能出现的暴政，但司法机关同样也可能出现滥用权力由谁来限制？ 杰斐逊曾对此忧心忡忡地指出：“我最担心的是联邦司法那个机构有如地心引力一样不声 不响地运作，神不知鬼不觉地挺进，一步一步地占领地盘，坚守地盘现在，它正阴险地 把一切政府吞入它的血盆大口之中 ”[8]109 香港法院对政府行为的违宪审查，使香港的行 政主导在一定程度上变成了司法主导，严重削弱政府施政的威信，并给管治带来很大负面 影响面对来自法院等主体的制约，行政长官实在难以招架，只好请求国务院提请全国人大常 委会释法，全国人大常委会的释法成为行政长官的尚方宝剑。

从全国人大常委会释法的三次实践来看,都是行政长官主动提出释法请求，可以说是行政长官启动全国人大常委会的释 法程序针对香港法院司法权扩张的现实，从提高行政长官施政效能的目的出发，应修改 明显存在不足的《香港基本法》第 158 条，以使行政长官在释法事项上有更多的参与空间 具体内容包括：其一，第 158。