从“不尽规范”到“比较规范”——对关注“三农”的中央一号文件标题的分析与思考.pdf

义重大此阶段由于国家级机关的公文标题日益 讲求结构规范，公文标题整体的规范化水平在全 国范围内有了较大提高，体现出日臻规范的一面 但是，由于历史延续性的影响，加之规定用“一般” 作为限定语，以致人们理解各异、执行不一，因而 随意省略公文标题要素尤其是省略文种的现象仍 比较普遍，连中央文件也不例外，这又体现出发展 时期不尽规范的一面 从以上三个阶段可以看出，第一个时期的五 份中央一号文件，凸 了公文改革进程中过渡时 期的特点 根据现行公文处理法规的规定，公文标题总 体结构以“三要素”为主，其结构形式可表示为：发 文机关+“关于”+事由+“的”+文种其中除“三要 素”外还有两个常用的虚词：介词“关于”联结发文 机关和事由，助词“的”联结事由和文种这样组合 后形成的句法结构是：文种为中心词，发文机关连 同“关于”和事由组成的介词结构一并充当文种的 定语以此衡量，上面五份中央一号文件的标题均 不够规范1982年的文件标题《中共中央批转全国 农村工作会议纪要》，“批转全国农&1zE作会议纪 要”仅仅是事由，缺少文种，按规定批转公文应当 使用通知文种另外，发文机关和事由之问缺少 “关于”联结1983年的文件标题《当前农村经济政 策的若干问题》，既缺少发文机关，又缺少文种。

1984年的文件标题《关于一九八四年农村工作的 通知》，缺少发文机关，而事由“一九八四年农村工 作”是个名词性词组，未能概括出公文的主要内 容1985年的文件标题《关于进一步活跃农村经济 的十项政策》，既缺少发文机关，又缺少文种 1986 年的文件标题《关于1986年农村工作的部署》，也 是既缺少发文机关，又缺少文种 第二个时期的七份中央一号文件，分别是 2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收 人若干政策的意见》、2005年的《中共中央国务院 关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力 若干政策的意见》、2006年的《中共中央圈务院关 于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年 的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实 推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年的 《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进 一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2009年 的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发 展农民持续增收的若干意见》和2010年的《中共中 央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯 实农业农村发展基础的若干意见》 分析这七份文件的标题，需要对公文标题改 革的第四个阶段进行简单回顾。

此阶段为修订完 善阶段，即1993年修订后的《办法》发布至今这一 阶段也有三个主要的法规文件1993年《办法》规 定：“公文标题，应当准确简要地概括公文的主要 内容，一般应当标明发文机关并准确标明公文种 类1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国 共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)规 定：“标题由发文机关名称、公文主题和文种组成 ……”2000年8月国务院发布的《办法》规定：“公文 标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明 公文种类，一般应当标明发文机关在这三个文 件的规定中，文种前的述语是“标明”，前面均没有 “一般”作为限定语，等于明确规定了文种在任何 时候都不可以省略2000年《办法》的实施，标志着 我国公文处理法规的修订完善乃至公文改革工作 进人一个相当成熟的阶段国务院办公厅在该《办 法》施行前后加大了实现公文规范化工作的力度， 查阅国务院和国务院办公厅近些年发布的公文， 无文种的公文标题已彻底杜绝第二个时期的七 份中央一号文件，都是2000年《办法》实施后发布 的，主要特点有四个：一是“三要素”齐全；二是均 准确简要地概括了公文的主要内容；三是文种均 为意见；四是发文机关和事由中间均用了介词“关 于”，事由和文种中间均用了助词“的”。

sECRETARY i 5 “意见”是l996年《条例》和2000年《办法》新增 加的文种，适用范围是“对重要问题提出见解和处 理办法”它适应改革发展的需要，在一定程度上 体现了我国公文改革的民主进程从实用性考虑， 意见文种的增加既解决了呈转性公文如何规范使 用的难题，又较好地解决了通知文种过度使用的 问题第二个时期的七份中央一号文件，凸显了公 文处理法规修订完善阶段较高的规范化水平 另有一点需要指出，这一时期的七份文件的 标题有两种不同的结构形式，一种是“关于……若 干政策的意见”，一种是“关于……的若干意见” “若干”词义为“多少”(用于问数和不定数)，过去 常用于公文标题中，可谓是历史延续下来的一种 习惯用法笔者以为，“关于……若干政策的意见” 的结构形式更规范，但“关于……的若干意见”值 得商榷意见”成为法定公文以后，在标题中是文 种而不是事由的组成部分，前面加上“若干”，意义 为“若干文种”，明显不妥 (一)在公文制作过程中应严格遵守办文程序 实践证明，公文标题不规范的问题有多方面 的原因，除了历史时期的局限及历史延续性的影 响等因素，还往往与公文处理过程中未严格遵守 办文程序有关。

上世纪80年代的中央一号文件发 布时，国家公文处理文件中已明确规定了公文标 题的“三要素”如果党和国家发布的公文不规范， 会对公文写作实践和理论研究产生较大的负面影 响关于第一个时期中央一号文件的制作背景，尤 其是文件在签发前和印制前是否由办公厅严格履 行了审核、复核程序，笔者无从考究，但由此联想 到各级机关中存在的文稿横传、直送的通病横 传、直送(俗称“文稿倒流”)，指不按正常的公文制 发程序办事的情形，是公文撰制和运转之大忌这 是党和国家相关领导以及中共中央办公厅和国务 院办公厅一直强调解决却始终未能彻底解决的问 题，具有相当的普遍性为此，2000年《办法》明确 规定，公文送负责人签发前，应当由办公厅(室)进 行审核；公文正式印制前，文秘部门应当进行复 核；经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程 序复审党的《条例》也作了类似的规定在实际工 作中，许多机关起草文稿的部门往往越过办公部 门直接让领导签发，结果不仅公文规范化难以保 证，而且容易出现矛盾，造成工作上的被动文稿 审核和复核、复审是保证公文质量的重要环节，必 须严格遵守 (二)在公文写作实践中应坚决执行现行公文 处理法规的规定 关于公文规范化，各个时期有着不同的要求， 也就有着不同的衡量标准，公文标题的结构规范 也是如此。

沿用过去的已经废止的规定起草公文 是错误的，所形成的公文标题则很可能是不规范 的为促进公文标题的规范化，必须熟知我国公文 改革的发展脉络，明了各个时期公文处理规定的 修改情况尤其是公文标题结构的沿革情况，努力 消除历史的延续性影响，大力增强坚定执行现行 公文处理法规的自觉性 (三)gr公文研究中应正确对待党和国家早期 的不规范公文 多年来，某些公文理论工作者常常对党和 国家早期公文的不规范标题进行错误总结，并 在著述中盲目推介，这是对读者的严重误导在 公文理论层面，不能割裂历史，孤立静止地搞研 究，而必须与时俱进，更新观念和知识学习和 研究公文知识应做到融会贯通，正确对待党和 国家早期的不规范公文，才能在著述中避免因 袭旧弊而同现行法规相抵触，也才能给予公文 写作实践以正确的指导而更深刻的启发是：各 级机关在举办公文写作培训班时，应理论联系 实际，务要注重实训实效；广大公文工作者在学 习和应用公文写作知识时，应切忌唯书唯上，务 要善于独立思考 (辽宁省大连市) 6 。