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对集体土地高效利用与新农村建设的思考李传祥（湖北省南漳县国土资源局 湖北南漳 441500）摘 要：集体土地高效利用是坚守 18 亿亩耕地红线 的重点，也是加快新 农村建设的重点自全国上下开展节约集约用地、新 农 村建设以来， 为农民的生活环境和生产条件改善做出了一定贡献，但也还存在观念不更新、形式主义花架子等问题 为此，必须加以思考和探讨关键词：土地利用 新农村建设　 十七届三中全会让国人再次注重农村，特别把节约集约用地和建设社会主义新农村作为农村一项重要的任务，我们俯视各种土地利用存在的问题，无不为之担忧一、 集体土地利用存在的问题集体土地是指农民集体所有的土地，也叫劳动群众集体所有的土地随着市场经济的逐步发育，集体土地管理面临的问题十分突出，难度越来越大当前集体土地特别是集体建设用地重要问题是：(　) 宅基地面积过大传统的观念带来集体土地大量浪费全国 8 亿农民按每 5 口之家进行匡算宅基地，约 1.6 亿户农民，按照每户宅基地 2 亩面积计算，全国农户宅基地约 3.2 亿亩据调查，我县的农民宅基地达 24 万亩，相当该县耕地总面积 103.8 万亩的 23.12%平原丘陵地区户平宅基地、宅园地达 1.2 亩以上，山区地区户平宅基地、宅园地达 2 亩以上。

　) 违法用地问题较重在全国土地执法百日行动清查的三类土地违法案件中，“以租代征 ”1.87 万件，涉及土地面 积 32.1 万亩；圈占土地0.15 万件，涉及土地面积 107.3 万亩；“ 未批先用”1.15 万件，涉及土地面积 197 万亩当前，农村宅基地突出的问题就是乱占滥用，据报载 ①，1989 年全国共发生土地违法案件 46.5万件，违法占地面积 30 万亩，其中农村宅基地建设违法占地案件 44.8 万件，违法占地面积 7.6 万亩，分别占总数的96.4%、25.3%，与 1988 年相比违法占地案件上升了 22.4%，违法占地面积上升了 18.5%2005 年 1 月至 20007 年 8 月，银川市共查处土地违法案件 139 起，涉及土地面积 420.13 公顷，其中耕地 317.56 公顷，按违法用地主题分类，属农村宅基地违法建设的 93 起，涉及土地面积 20.47 公顷，其中耕地13.67 公顷，占违法案件宗数的 67%银川市已对 6 名参与违法建设的村干部予以处分，提出党纪政纪处分 3 人，对 2 件非法占地面积较大的违法案件依法移交公安机关及检察机关我县 1989 年在对全县 252 个行政村执法检查中，共查处各类违法占地案件 602 件，违法占地面积达 289.68 亩。

非法转用现象普遍，根据历年卫片检查的数据估算 ②，每年新增建设用地 95%以上属农村集体农用地1997 年至 2006 年，全国村庄年均新增面积 92 万亩，占新增建设用地总量的15%　) 空心村、田中村到处可见当前，农村出现很多空房，这些空房的主人或已迁入城镇居住，或已去世而继承人为城镇户口，空房占用了大量宝贵的集体土地2008 年 10 月 28 日《南方日报》一篇对广东省的空心村的调查，道出了仁人志士的心声，一片茅草、一栋栋空房、一句句真言，描绘了空心村 “说村不是村，有院没有人说地不是地，草有半人深” 的真实 形象广东省有调查表明 ③，坑 贝 村共有 6000 多人，150 多户，老村常住人口不足5 户，绝大多数已经搬走珠村村民户籍 800 多户，常住人口不足 10 户类似广东空心村的现象，全国各地无处不有，空心村造成的土地浪费，实在令人心惊我县的九集镇、武安镇、城关镇、清河区据不完全清理，共有空心村的现象 200多户，田中村的现象 400 多户上述情况主要有以下六种表现形式：1　 非法买卖一是村民以出售房屋为名，变相买卖土地，这在城镇郊区较为突出二是村干部以壮大经济组织为由，直接出售地皮。

2　 批少占多有些村民在新建、修建、改建住宅时，擅自扩大用地面积3　 住新霸旧一是骗取批准，新的宅基地批准后，不拆除旧宅，一户多宅现象严重有的村干部以支持国土资源工作为由，获得一处宅基地又申请一处宅基地，公路修到哪里，新的宅基地申请到哪里，房屋盖到哪里，旧宅基地卖一处又一处，形成领导有样，群众效仿，全村泛滥的混乱局面武安镇一村主任在公路边建房买房高达三处4　 未批先占有的农民在申请新的宅基地未获批准之前，抢先建设，形成违法事实，给执法拆除增加重重压力5、 以租代征就全国而言，当前农村集体建设用地出现以村组名义擅自改变农村集体土地利用性质和用途已成为违法供地的主渠道华北某市到 2006 年年底 ③，由村组织自行审批的用地达 5 万多宗，面积 480 多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的 77%、67%我县城关镇某村仅2007 年就发生 7 宗以租代征问题6　 非法入市一些村组以招商引资和投资商合作经营的名义占用农用地非法开发、建造、销售商品住宅二、 存在问题的原因出现这些问题绝非偶然，主要原因有：村庄规划滞后新《土地管法》颁布实施前，大多数村结合本村实际开展了依山傍水式、条台式、街巷式的新农村建设，有效地节约集约利用了土地。

新《土地管理法》颁布后，由于放松了村庄土地利用规划的管理，没有将村庄土地利用规划纳入土地利用总体规划和城市建设规划同等位置加以重视，造成了村庄建设速度缓慢，发展水平特别在农村税费改革减轻农民负担以后，由于部分国土资源部门受利益所驱动，造成农民乱占滥用、哄抢土地等违法占地案件于此村庄建设曾一度出现自由式发展，缺乏统一的、长期的规划，房屋布局零乱、样式不一，基础设施落后，居住环境较差 法制观念淡薄长期以来，土地私有制观念在人们头脑中还没有彻底消除，视使用权为所有权，特别在近几年惠农政策的提高、市场经济意识的增强，私欲观念的膨胀，对宅基地越发产生了有比无强，多比少强，大比小强的心态管理不严，执法不严由于“ 两种”怪象作用，乡镇国土资源所认为减轻农民负担取消农民建房用地费税政策后，单靠每户 5 元钱土地登记工本费的一点微薄利润来维持正当办公费、交通费开支，实在是对农民建房用地管理不了也管不好；村组干部认为土地管理是国土资源部门的事，国土资源部门不管，我们管是干得罪人同样放任自流加之一些组干部私利熏心，利用职权之便随意侵占集体土地，造成一些群众也纷纷效仿，给县级国土资源部门依法查处案件设置重重障碍。

三、 解决问题的办法党的十七届三中全会明确指出：“必须切实保障农民利权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点” 要使广大 农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”我们必须牢牢抓住“ 集体土地高效利用” 这篇大文章， 坚守 18 亿亩耕地红线不放松，保住粮食安全不动摇，维护农民利益不懈劲主要做好以下三点：一一一 结合新农村建设，积极推行农村住房制度改革1、推进农村住房改革解放以来，我国农村住房制度经历了一个由分散到集中，再分散的发展过程50 年代末，我国农村基本普遍实行的“前三后七” （房前三丈，房后七丈的进深）用地制度，宽打窄用，严重浪费土地，60 年代中期，随着土地管理逐步深入，一度掀起了新农村建设的热潮，形成了依山就势，节约集约用地的农村住房制度，对凡进驻新农村居住的农民，每户由人民公社发放一台黑白电视机购物卷70 年代末，由于村庄土地利用规划的滞后，加之农民对农田承包责任制责任感的增强，农民建房基本处于无规划、无秩序的进行，原来集中式住房制度又倒退到分散居住的格局田中村、空心村到处可见为了迅速扭转这一状况，促进节约集约用地，必须实行农村住房制度改革。

90 年代末，为了实现好农民“住有所居 ”的愿望，应积极推 进农村住房制度建设与改革，保护农民的基本权益湖北省钟祥市的彭墩村、宜昌市的宜都区，河南省的郑州市、安徽省宁国市、浙江省的绍兴市等地都有现成的经验和做法在当前农村经济状况不算富裕的前提下，一要明确农村住房改革的目的意义传统的农村住宅在建设形成过程中，由于受历史条件、经济水平、思想观念等因素的影响，存在着许多不足和问题一是布局分散零乱在农村住宅建设的漫长过程中，由于没有一个长远的、系统的规划，住宅建设随意摆布的问题十分突出，农户居住分散，全国农村人均用地面积达 150 平方米，突出以单家独院为主，村庄布局零乱，曲折交织的道路、水路及村庄周围的隙地，严重浪费了土地、供电、供水等各类资源二是没有明显的功能分区村庄内居住、工业、商贸、文教、行政等功能的布局相互穿插，杂乱无章，不仅档次低、村容村貌差，而且直接影响了各类要素的优化配置特别是小规模、高能耗、低科技的家庭工业和个私企业散布在村庄之内，不仅降低了土地利用率，更引发了空气、河道、噪声等环境污染问题三是安全隐患诸多传统的农村住宅由于对道路、水路、电路等没有统一的规划，致使农户各自为政，常常导致道路、水路阻塞，引发火灾事故和邻里矛盾及纠纷，处理难度较大。

四是违章建筑面广部分农民因利益驱动，私搭乱建的现象比较普遍，大量的违章建筑出租房成了许多村民的稳定收入来源鉴于上述实情，实施农村住房制度改革，有利于统筹城乡发展，推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务体系向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射；对于改善农村人居环境，优化农村村庄和城乡用地布局，节约集约用地，促进农业规模经营，加快推进城镇化进程都有积极的意义二要摸清推进农村住房改革的制约因素在农村住房改革推进的过程中，可能发生一些制约因素：一是村民担心利益不能很好保障村民担心住房制度改革会给他们带来“失地” 、“失房”、“ 失 业”、“失财” ，思想阻力大一旦推 进住房制度改革，很多家庭企业、民营企业必须另找经营场所，导致经营成本上升同时，推进住房制度改革后，部分村民势必失去违章建筑出租房租金二是政府推进改革的决心不够大由于农村住房制度改革的难度大，决策层和有关部门对如何组织实施没有达到真正的共识，总以为村民对自行建房、低层别墅和单家独院式的居住方式，情有独钟，根深蒂固，广大的群众会不支持、不接受这项改革，而事实上已有相当一部分村民随着生产生活方式的改变，不满足现在的居住方式，对农村住房制度的改革有着殷切期待。

个别部门还缺乏责任意识，没有从促进社会经济的文明发展、和谐发展的高度来认识农村住房制度改革，工作力度不够，氛围没有形成，没有或很少有对农民公寓的政策扶持和政策优惠三是各项行政许可审批过于严格随着行政许可法和其他相关政策法规陆续出台，各类行政许可都已纳入规范化、法制化的轨道，农民公寓建造涉及规划用地、建设拆迁和招投标等各类行政许可，都必须严格按行政法规和行政审批程序操作，不能再像以往那样可以简化和变通，客观上增加了推进的难度三要明确方法步骤农村住房制度改革要按照科学规划、合理布局、适度集聚、稳妥推进的总体要求，坚持“严格杜绝单家独院、倡导推广多户联排、大力鼓励多层公寓，向空中要地”和“ 政府搭台，企业 唱戏（要采取“ 开放 ”的手段，利用好国家政策的“公投 ”资金；采取 “突破”的手段，聚集好社会法人的“漂流” 资金；采取 “提速”的手段，激活好 农民主体的“ 休眠”资金从而，为新农村建设打通“有水之源” 、“有本之木”的黄金坦途）”的建 设方针一是 统一思想，形成共识要引导干部群众充分认识加快农村住房制度改革的重要性和紧迫性，统一思想，形成共识各级人民政府要把农村住房制度改革摆上重要地位，从战略高度认识改革的意义。

按照建设现代化新农村目标，首先在我县平原丘陵镇、村高起点设计建造一些农民公寓示范点通过建造实用美观、布局合理、风格别致的新型住宅区、行政管理区、教育设施区、文化娱乐区、休闲活动区、商贸服务区、医疗卫生区、家禽养殖区等八项设施，完善的道路、电力、通讯、广电及给排水、污水处理、燃气等公共基础设施，引导农民主动参与，推动农村住房制度改革同时，按照可持续发展要求。