乡村治理中协商民主的实践形式：比较、问题与对策.docx

乡村治理中协商民主的实践形式比较、问题与对策 摘 要：改革开放以来，我国浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港在探索农村基层协商民主方面创造了多样化的形式并取得了实际效果四地创新的不同形式的相同点在于：它们均是问题倒逼型实践创新，都有一套完善的制度机制作保障并依靠多元合力推动其根本性差异在于：运用权力结构划分法，它们分别属于维持型、融合型、嵌入型和下沉型等不同类型通过比较发现，我国农村基层协商民主存在制度创新与既有法律制度衔接不够、协商议事低效、协商主体代表性不足以及持续发展动力不强等突出问题为此，需要在修订完善相关法律、明晰协商议事规则、推动网络协商、培育协商文化等方面作出努力，提升协商民主在乡村治理中的运行效果关键词：乡村治理;协商民主;实践形式：D035：A：1003-0751（2019）04-0001-07改革开放以来，我国农村地区出现了协商民主这一独特的民主形式协商民主在乡村社会中的培育和发展，既得益于我国传统优秀文化的土壤培厚，也是基层民主向纵深发展的内在需要和乡村治理能力提升的时代呼唤当前，乡村治理领域中的协商民主成为理论界和实务界共同关注的热点话题学术界对该问题的探讨主要从两個维度展开：一是理论维度。

学者们就乡村协商民主的科学内涵、理论旨趣、发展逻辑和社会条件等方面进行了深入探讨，也有学者从创新治理、国家与社会关系和嵌入性等视角展开相关论述二是实践维度这方面主要是立足于个案研究进行的经验总结，比如浙江温岭的“民主恳谈会”、河北沧州的“青县模式”、四川彭州的“社会协商对话会”、云南盐津的“参与式预算”以及广东梅州的“蕉岭模式”等从整体上看，这些研究对于当前我国协商民主在乡村地域的深入发展具有重要的指导意义不过，就案例研究来说，当前的相关论述“个案色彩”很浓，多案例研究以及比较研究却很少罗伯特K.殷认为，多案例研究“与个案研究相比，结论更具说服力”①鉴于此，本文采用多案例比较研究法，对我国浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港的四个协商民主实践案例进行分析，归纳异同、总结成效、探讨不足，并提出完善乡村协商民主的若干建议一、实践运作：协商民主在乡村治理中的四种形式改革开放尤其是21世纪以来，我国广大乡村成为纷繁多样的协商民主实践形式的生发沃土全国各地从实际情况出发，逐渐探索出了以议事会、村民代表会、民主听证会等为载体的多样化协商民主实践形式浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港的基层协商民主实践就是其中的典型代表。

1.浙江临海形式：基层民主协商议事制度2014年4月，为应对利益关系复杂背景下群众不理解基层政府工作等问题，临海市委在白水洋镇、括苍镇、沿江镇三镇开展基层协商民主试点工作，主要做法有：一是搭建村、镇两级民主协商议事会平台两级协商议事会在党的领导下实行委员会工作制，前者主要由村“两委”、村监督委员会、团组织、村妇委会、村综治组织、老年协会等组织的成员组成后者由村组织代表、基层知联会、基层商会等团体组织代表、社会各阶层、各界别代表人士、本地在外代表人士以及辖区内部分党代表、人大代表、政协委员、老干部代表和企事业单位代表组成二是搭建“同心会客室”平台主要采用民主日会客、节庆式聚客、议题式请客三种协商议事形式，密切与群众的联系三是搭建网络互动平台通过博客、网络e政厅和群等载体，实现社情民意的互动此外，临海市还重点把握决策性协商、调处性协商、执行性协商和监管性协商四类协商，配套建立民主提事机制、民主议事机制、民主监事机制和民主理事机制，以提升基层群众的满意度2.河南邓州形式：“四议两公开”工作法2005年，为解决村“两委”工作“两张皮”的问题，邓州市开始实行“四议两公开”制度，具体步骤为：一是村党支部会提议，即村党支部对所有村级重大事项的决策提出初步的意见和方案;二是村“两委”会商议，村党支部的议题经村“两委”成员论证后转入村民自治程序;三是党员大会审议，党员大会对村“两委”会的商议意见进行审议和表决;四是村民代表会议或村民大会决议，即在法律规定的范围内，村委会在村党组织的领导下主持召开村民代表会议或村民会议，对党员大会通过的事项进行讨论表决;五是决议公开，所有决议通过的事项都在村级和村民小组的公共场所进行公示;六是结果公开，决议事项的实施结果及时向全村村民公布并听取群众的反馈意见。

此外，邓州市还建立了党员联系群众制度、村民代表推选制度、村民代表联系户制度、责任追究制度、民主监督制度和档案管理制度六项配套措施，来保证“四议两公开”的顺利开展3.四川成都形式：农村基层协商民主自治制度2008年，为解决汶川大地震灾后重建难题，邛崃、彭州、都江堰等地的村民创造了村民议事会，得到了成都市委的肯定并于2009年在全市推广芦稿村在推行村民议事会过程中，结合村庄“空心化”带来的自治“空转”难题，逐步探索出以“村民议事会”为载体的基层协商民主自治制度其主要做法是：一是议事会制度分为村、组两个级别，先由全体村民直接选举产生村民小组议事会成员，再由村民小组议事会成员选举产生村民议事会成员二是采用三级授权，使村民自治的决策权顺着村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民委员会的次序运行在村民自治事务中，村民会议拥有最高决策权，村民代表会议是重要决策机构，村民议事会是常设决策机构，村民委员会则主要负责执行和落实三是创建“村民议事六步法”，即加强沟通、科学决策、民主商讨、结果公示、强化监督以及综合评议整改四是健全资料整理、审查核实、实施公开、反馈整改和归档保存的“五步”公开程序，抓好党员关、感情关和公开关，以此巩固基层协商自治的实际效果。

4.广西贵港形式：“一组”协商自治制度2011年，广西贵港为解决自然屯党组织和村民自治薄弱的问题，将2010年发源于所辖覃塘区大岭乡金沙村良岭屯的经验做法总结为“一组”（党小组+户主会+理事会）协商自治制度它以自然屯为自治单元，党小组或党支部引领，户主会决议，理事会执行党小组是“一组”的领导核心，由自然屯（生产队、村民小组）党员组成，共同协商推选一名组长组长负责收集群众意见、确定工作目标、向户主会提交议题，组织提供村庄公共服务等事务户主会是议事决策机构，由自然屯（生产队、村民小组）的户主或户主代表组成，并通过协商推选出会长1名，小组长若干名根据党小组的提议，由户主会会长召集会议，按照少数服从多数的原则对屯级公共事务进行协商决议，监督执行落实情况理事会是执行实施机构，设会长1名，副会长2—3名，均由户主会协商推选产生，主要负责决议的执行落实，将结果予以公开并接受党小组和户主会的监督协商民主是“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”②浙江临海等四个地区的乡村协商民主实践是对协商民主理论意涵的生动演绎，也获得了良好的实践成效。

首先，畅通了村民的利益表达渠道在快速变化的乡村社会中，村民正在成为“多维层面的异质性要素”③复合体，他们的行为逻辑正在由远近亲疏向利益为主转变，权利意识也日益提高一旦他们的利益表达渠道受阻，就极易激化利益冲突，民主协商议事组织为化解乡村矛盾提供了畅通的表达渠道例如，作为南水北调中线工程水源地，河南南阳运用“四议两公开”工作法，召开群众大会8200次，成功化解矛盾纠纷9600起，顺利完成了移民拆迁安置任务④其次，保障了村民的政治民主权利在“一组”发源地的良岭屯，2009年在商议建设灯光球场的事务中，村民们运用户主会来协商共议，实行屯里的事情自己议、自己定、自己干，最终建成了崭新的球场⑤村民们用这种民主协商议事机制实现了广泛知情、深度参与和有效监督，将各项民主权利落到了实处再次，提高了乡村治理的决策科学化水平决策科学化内在要求以事实为依据，对不同的议案进行协商讨论、审慎分析和理性选择，并按照科学的程序最终作出正确的决策在芦稿村村级议事会上，成员们就因突遭车祸而大腿骨折的傅某能否享受低保的议题展开了激烈讨论，大家摆事实、讲理由，经过充分协商，最终认定他的家庭收入超出了低保范畴，不符合低保评定条件，由此作出了理性、有效的决策。

最后，维护了村民的公共利益以临海市白水洋镇为例，2015年，为拓宽一条全长3.67公里的盘山公路，解决长期拥堵不堪的交通问题，该公路沿线14个村的村支书和村主任通过镇、村协商议事会，共同商议，最终各村合力办好这件民生实事协商民主正是通过这种对话沟通的方式来弥合差异、凝聚共识，以民主促民生，由此增加了广大村民的公共福祉关于如何评价一项改革的成效问题，习近平提出了“两个是否”的评价标准，即是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感从这个标准看，上述四个地区的乡村协商民主实践改革无疑是成功的二、多维比较：乡村协商民主四种实践形式的异同浙江临海等地的四种民主协商实践形式，为我们创新乡村协商民主提供了可以借鉴的经验素材在多维比较视野中（如表1），每一种实践形式的特点显得愈发鲜明通过比较，也不难发现彼此之间的异同1.共性上述四个典型类型在实践背景、制度建设和推动力量三个方面存在着明显的共性，具体来说，表现在以下三个方面其一，问题倒逼创新从实践背景来看，上述四种实践形式都是问题倒逼的产物浙江临海是为了应对基层社会利益矛盾加剧，“政府买单群众不买账”的怪象河南邓州着力解决村“两委”工作的不协调，四川成都主要应对村民自治流于空转，广西贵港力图解决自然屯党组织及村民自治薄弱的问题。

也就是说，虽然四个地区分布的位置不同，遭遇难题的表象也有所差别，但从根本上来说都陷入了乡村治理低效的现实困境四个地区正是在上述乡村治理困境中，走上了以协商促民主，以协商民主促民主治理的实践探索路径，因此它们都属于问题倒逼型实践创新其二，制度供给完善健全完善的制度规范是维系一种实践创新形式顺利运行的重要保障四个地区的基层政府都很注重为协商民主实践创新创造良好的制度条件它们的通常做法是“一个核心，多项配套”，即以一个机制为核心，围绕这个机制制定相关的章程和程序，再出台配套性措施，由此形成“制度链”或“制度群”来为新的实践机制提供强有力的制度保障以广西贵港为例，其核心机制是“一组”，研究制定的《“一组”协商自治章程》详细规定了每个组织的职责定位和协商程序，在外围又健全实施《党小组工作制度》《户主会工作制度》《理事会工作制度》和《村民民主监督制度》四项配套制度，由此来确保“一组”的规范有效运行实际上，制度供给完善的意义不仅在于它能够为某一种实践机制提供刚性保障，也体现在它增加了在现有制度空白领域进行探索的可能性，从而加快了制度创新的发展进程其三，多元合力推动一项成功的实践或制度安排通常是多元合力共同推进的结果。

四个地区创新实践的推动方式可分为两种：一种是浙江临海和河南邓州的“党委首创+政社参与”，另一种是四川成都和广西贵港的“群众首创+党政推动”前者按照主导部门发现问题、调研论证、试点先行、总结经验并逐步推行的步骤来推动实践创新机制的铺开，后者依照群众首创、党政部门挖掘经验和做法并逐步推广的顺序来实现新型实践机制的发展这两种推动方式虽然“源头”不同，但最终都实现了多股力量的“汇流涌动”这也证明我国乡村协商民主的机制创新与当地的经济文化发展水平并无必然关联，关键在于尊重并激发基层群众和干部的创造精神无论发起者是群众还是党政干部，乡村协商民主的实践创新必须有赖于党政力量和社会力量的共同推动才能有力地运转起来2.差异虽然乡村协商民主的四种实践形式具备一些共同特质，但它们也存在着诸多差异，比如产生的时间和具体背景不同，牵头部门和推广范围不尽相同等，只是这些不同与它们的“类型不同”相比是一种浅层意义上的区别在类型划分上，学界当前相关的划分方法有两种：一种是功能划分法，有三分法、四分法、五分法。