东北师范大学副校长张君辉：政府与高校治理关系调适的国际经验-基于近年英、法、日三国高等教育改革分析_1.docx

东北师范大学副校长张君辉政府与高校治理关系调适的国际经验基于近年英、法、日三国高等教育改革分析 摘要：近年来，英、法、日三国的高等教育改革尽管动因不同，但都体现了简政放权的改革趋势；尽管高等教育管理体制不同，但都试图通过市场调节构建高校与政府的新型关系简政放权、市场调节并不意味着放任不管，三国教育行政部门积极寻求政府管理与高校自治之间的平衡点，以合作共赢为目的，促进高等教育蓬勃发展，提高高等教育全球竞争力关键词：高等教育综合改革，高校治理，国际经验，简政放权新时期，“内涵发展”、“质量提升”已成为高等教育综合改革的题中要义《教育规划纲要》提出的“政校分开”、“管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”为此轮高等教育综合改革指明了方向，高等教育综合改革须规范政府行为、处理好高校与政府的关系党的十八届三中全会进一步提出，“深入推进管办评相分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”，大力提倡引入面向市场化的第三方机构评估，实施“政府管、学校办、社会评”，充分体现了政府在简政放权方面所下的决心和所做的努力放眼世界，借鉴其他高等教育发达国家在转变政府职能、理顺高校与政府间责权利关系等方面的改革举措，可为我国高等教育综合改革提供参考和启示。

一、英国：面向市场化的高等教育改革英国大学，是由英国枢密院备案的独立法人实体，拥有皇家特许状或教宗诏书或议会法案授予的特权，一般不受政府的管制政府只能通过政策引导、财政约束、问责规范等方式管理大学办学行为作为高校与政府关系调节者的第三方机构起着重要作用：高等教育基金委员会（HEFC）具体负责实施各高校的财政拨款，高等教育质量保障署（QAA）则负责对经费下拨后的高校办学情况进行监督与评价近年来，在高等教育全球化背景下，英国高等教育所面临的竞争压力与日俱增，金融危机的爆发更使政府财政状况雪上加霜，英国政府试图将高等教育市场化改革作为化解危机的重要手段2009年11月，布朗尼所带领的调查委员会受联合政府的委托对英国高等教育的财政经费与学生学费问题进行了为期1年的调查评估，并于次年正式发布了《确保高等教育未来的可持续发展》报告，简称为《布朗尼报告》[1]该报告指出，英国要维持并提高高等教育的国际影响力需要大量的资金支持，肯定了政府削减经费与提高大学学费上限的必要性，并对未来英国高等教育改革给出了整体性建议因此，《布朗尼报告》也将成为未来几年英国高等教育政策趋向及改革的重要依据一）取消招生限制，放宽学费上限政府取消对高校招生人数和获得政府奖学金资助的学生数量的限制，按照市场化原则将其交由市场来决定；将学费额度的决定权交给学校，并通过了削减教育开支计划，决定自2012年起将高等教育学费上限从6000英镑调至9000英镑。

由于高校的教学拨款主要根据全日制学生的教学活动量等参数来计算，生源好的高校将获得较高比例的基础教学拨款和较高额度的政府教学拨款这种市场化的竞争，要求高校必须通过不断提高自身的办学实力来吸引学生[2]（二）学生还贷政策更加灵活学生的学费可由政府先期全额垫付（政府垫付6000英镑/生/年的基础学费额，如垫付超过基础学费额，超额部分政府要收取40%～75%的预付提成金），而贷款还付情况则视学生毕业后的工作薪酬具体情况而定年收入较高的毕业生将偿付较高的费用（如21000英镑以上年收入的按9%偿还给政府），收入低的学生其付费比例也随之降低，如果丧失工作还贷则停止学生的还贷总额与原来贷款的额度及利率无关，只取决于毕业后的收入状况此外，学生毕业30年后无论学费是否还清，剩余贷款额将一并取消同时，鼓励高收入毕业生向高校捐款，并以减免相关税收作为政府奖励[3]（三）充分发挥第三方机构的评估作用高等教育理事会作为独立于政府的第三方机构由原有的高等教育拨款委员会、质量保证署、公平升学办公室以及独立评估办公室等四个机构合并而成第三方机构将实施目标管理，坚持每年对各学校设定的学费额度及学校提供的服务价值进行评估，并向议会提交评估报告。

当委员会认为高校的管理低效时，将对其管理机构提出改进建议[4]此外，2013年英国高等教育质量保障署（QAA）发布了高等教育质量评价机制改革计划，决定自2014年起用新的评价依据来监督高校的办学质量，新的评价机制将关注点转向了学生，评价质量与标准都围绕学生而开展，比如如何保证学生获得高质量的教育等，充分发挥了其监督和评估的作用随着改革有条不紊的进行，高校可自行设定学费额度、决定招生规模，以获得更大范围的经费来源，有效缓解了办学经费紧张的局面，进一步扩大办学自主权政府通过间接的管理方式最小限度地介入本应属于市场的领域，充分发挥市场作为最有效率的资源分配者的作用[5]第三方机构则通过对高校办学行为的监督和评估，重新构建了政府与高校关系面对自行设置的学费标准，高校需对其提供的服务负责，通过提高质量参与竞争当然，针对此番改革也出现了一些反对的声音，学生与教职工对于政府将更多的教学拨款划给市场化的学科提出了抗议，[6]也有人开始质疑学术劳动商品化[7]二、法国：公立综合大学的自治改革法国拥有众多历史悠久的大学，公立综合大学是高等教育的主要承担者由于公立综合大学的办学经费主要来自法国政府，所以其受国家管控较多。

近年来，法国高等教育质量下降，而欧洲高等教育一体化的开展，普遍将公共行政管理转向新公共管理主义模式，法国高等教育体系也与之保持一致的改革理念（欧盟的“教育与培训2020十年计划”），[8]成为推动法国高等教育改革助力2007年，萨科奇代表人民运动联盟当选法国总统，其政党提出的教育方针与理念——优质与机会均等，更是直接促成了高等教育的自治改革2007年8月10日，伴随着法国政府批准通过的高等教育新法律《综合大学自由与责任》（又称《大学自治法》或《贝克莱斯法》），法国公立综合大学改革正式启动此次综合大学改革的核心就是要赋予大学更大的自主权，让其承担更多的责任，并通过提高治理效益来提高高等教育的质量新法律明确规定，国家从直接管理者转为大学的合作者、监督者、保证者与资助者，赋予大学独立的法律地位和更大的自主权，使之成为能自主决策、自我负责的“市场主体”[9]这项挑战综合大学责任与义务的“文化革命”推出了未来5年需优先实施的重点改革措施，包括高等教育的公共服务使命、大学治理、大学的新责任、制度设置、海外领地的相关机制以及短期与最终安排等六大部分，并投入了近50亿欧元来支持创建国际知名的高等教育机构。

一）改革治理结构，强化校长权力《综合大学自由与责任》规定综合大学需在1年内构建新的治理结构，并于5年内行使新的权力对大学设置的校务委员会、科学委员会、教学与大学生活委员会的职能和权限进行调整大学院校层面的权力得到加强，赋予作为大学的战略机构与最高权力机构的校务委员会更多的权力，使其真正承担起对学校的总体规划和宏观管理，决策教学与研究方面的重大事项校长作为校务委员会主席，拥有行政管理、财务管理、人事管理等方面的决策权，如有权录用合同制教职员工，自主确定合同制人员的工资标准，根据员工业绩发放奖金、调整工作量，决定人事任免，调整学校财政预算等[10]并将原来的科学委员会、学习与生活委员会转型为咨询机构[11]进一步精简校务委员会成员，将其从原有30～60人缩减到20～30人，改变原有的人员组成结构，加入校外代表，使其囊括主要学科的教师代表和学生代表（共8～14人）、大区议员和地方经济界、企业负责人代表（共7～8人）二）下放人事管理权法国公立综合大学人事改革的重要举措就是赋予大学自主招聘权，简化教师招聘程序，教师的招聘与录用由学校科学委员会的遴选委员会承担，取代原来的专业委员会在新设立的遴选委员会中，校外专家需超过1/2，其余成员为校内的专家与教授，各类成员都需经校长提名，由校务委员会任命。

遴选委员会负责组织招聘，并对候选人进行资格评审（评审结果15日内无异议即视为同意），学校待评审结束后将其结果上报教育行政部门批准，即完成招聘程序除人事招聘权外，综合大学还可聘用临时合同制人员，设置教授与副教授的岗位晋升人数，调整学校管理部门的干部配置，决定教师的任职条件，提高教职员的薪酬待遇，调整教学——研究类别人员的工作任务等[12]（三）下放财务与资产管理权大学拥有完全的预算自主管理权（改革前为25%的预算编制权），每年预算以总额包干的方式由学校各组成部门协商制定后将详细的经费预算报告提交政府，政府再根据当年财政情况及对大学的绩效评价，确定财政拨款额度，最终以打包的方式拨付给大学同时，新法令还明确规定综合大学有权通过建立不设法人的大学基金会和合作基金会来筹集资金（通过减免税收来吸引捐赠）并自主支配使用，鼓励大学向社会、企业开放，积极与企事业单位、私营公司和科研机构合作，主动融入当地社会经济环境，争取多元化的资金[13]此外，政府还将根据大学的申请，将大学使用或代管的国家房产所有权转交给学校，学校将成为不动产的直接管理者，拥有完全的自主管理权，可自行决定不动产的买卖与转让等四）政府实施目标管理与评价政府通过契约合同、总经费控制、以目标管理为基础的绩效评估等方式对综合大学进行宏观管理与监督。

法律规定综合大学须与政府签订以4年为1个周期的契约合同，对大学的业绩情况进行目标管理，政府设置诸如教学科研、学生就业及科研与高等教育园区的参与情况等指标体系同时设立负责评估大学业绩情况的跟踪委员会，国家在保障各大学获得财政拨款的前提下，全权委托跟踪委员会对各综合大学的业绩情况进行评估，并向国民议会提交评估报告政府根据跟踪委员会的评估报告，对学校业绩情况进行拨款（占总拨款的20%）其余80%的政府教育经费根据大学的两个核心工作（教学与科研）进行分配这两项的评估指标包括学生参加考试的人数、教师及科研人员发表的成果数量等[14]法国公立综合大学自治改革有严格的日程表与前期规划，从改革的情况看，其总体设计体现为分批实施、试点先行、稳步推进2009年年底，政府正式公布了第一批实施大学自治的18所大学名单；2010年，发布了第二批33所大学名单；2011年，又有22所大学进入改革行列，其余大学于2012年8月31日前全部完成自治改革评价、业绩、灵活性、流动性、契约与合作是此次法国高等教育改革的核心词在改革实施过程中，某研究学者对法国3所综合大学自治的执行情况进行了调研从3所大学的情况看，综合大学治理的中心化倾向明显，核心决策层规模缩小。

受访的院系负责人认为，他们的决策影响力削弱了，责任范围缩小了此番初步构建了政府与大学新的关系模式，即大学实施自治、政府实施监督，保证了高等教育的公平与国家对教育的控制高校权力增多，政府权力弱化，这也是改革的必然结果综合大学的自治改革在实施后也曾出现一些反对声音改革初期，包括索邦大学在内的近20所大学罢工罢课，学生们反对任何竞争和所谓的大学私有化，教学与研究人员对竞争引起的焦虑感到担忧[15]三、日本：国立大学法人化改革日本作为高等教育集权化管理国家，其高等教育机构分为国立、县立与私立三种类型其中，国立大学由文部省直接管理，县立大学由地方政府管理改革前，文部省直接控制和干预国立大学的事务，使得大学的自治权十分有限随着社会的发展，日本高等教育领域出现了前所未有的矛盾与危机：日本国内不断变化的经济环境与高校输出不适应市场需求的人才的矛盾，商界的大力发展与高技能人才或缺的矛盾，高校入学人数减少情况下政府仍然坚持生均拨款模式与高校办学经费日趋紧张的矛盾等，这些都使日本教育改革迫在眉睫[16]此外，在全球化背景下，日本的高等教育改革一直追随着以英美为首的西方发达国家，“新公共管理主义”改革浪潮的兴起，提倡以效率为导向，强调权力的下放与问责，因此，文部省出台了相关政策（“富山计划”、“特色大教育支撑计划”等）将国立大学导向以追求效率、提高自身竞。