河南农村低保制度实施情况分析.docx

河南农村低保制度实施情况分析 河南省“十二五”规划明确提出：“要完善城乡最低生活保障制度，做到应保尽保，不断提高城乡低保标准，减少贫困人口自2006年河南省全面建立农村低保制度至今，这一制度的实施已经走过了5年的历程研究河南省农村低保制度发展现状，梳理其中存在的问题，分析存在问题的原因，提出进一步健全和解决问题的对策，对于推进农村低保制度的健康发展和维护农村社会和谐稳定，具有重要的理论意义和现实意义一 河南省农村低保制度建设的发展阶段农村低保制度起源于农村传统的社会救济制度，是国家对年人均收入低于一定标准的困难居民，按当地最低生活标准实行差额补助的一种社会救助制度1994年，河南省开始进行农村低保制度试点探索，在总结试点的基础上，于2006年全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，比2007年国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提前一年实现了农村居民最低社会保障制度的全省覆盖河南省农村低保制度建设，从1994年开始进行试点，经过2006年全面建立实施制度到今天的不断发展完善，大约经历了三个阶段1.启动探索试点阶段（1994～2005年）农村低保制度的前身是农村特困户救济制度。

1994年，长葛市的董村乡作为河南省探索建立农村最低生活保障制度试点，出台了《董村乡农村社会保障暂行办法》该方案实施后，产生了较好的社会效果1995年，试点扩展到17个乡（镇）1996年，为适应形势的发展，河南省将试点层次由乡（镇）转向县（市），在省内35个县（市）开展农村社会保障体系建设试点工作2005年，河南省提出“鼓励有条件的地方探索建立农村居民最低生活保障制度”要求，在郑州、焦作、新乡、鹤壁、商丘、许昌、济源7市以及洛阳、平顶山、三门峡、南阳、濮阳、信阳的62个县（市、区）开展农村低保试点工作2.全面建立制度阶段（2006～2007年）2006年年初，河南省出台了《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》要求：“在农村建立最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人员全部纳入保障范围，按每人每月不低于20元的标准实施救助当年4月，河南省出台了《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，提出按照“低标准、广覆盖”的原则，科学、规范、准确地核定农村低保对象，将原有的特困户救助对象全部转入农村低保，实现农村特困户救助与农村低保并轨，全面建立实施农村低保制度2007年7月，国务院出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求全国各地将农村最低生活保障制度作为社会主义新农村的一项重要任务，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理，年底之前在全国范围全面建立。

较之于全国而言，河南省较早全面建立和实施了农村低保制度3.完善发展阶段（2008年至今）河南省在全面建立农村低保制度的基础上，在制度实施的实践中，不断完善制度建设，完善操作程序，逐步提高低保救助标准和低保覆盖面河南省全面建立农村低保制度以来，先后出台了《关于切实做好代发农村居民最低生活保障资金和农村五保供养资金工作的通知》（2007年），要求全部通过银行存折或“一卡通”，实现农村低保资金社会化发放；《关于认真做好2008年城乡低保和农村五保供养工作的通知》（2008年），要求加大救助力度，解决生活消费品价格上涨对低保家庭的影响；《关于进一步完善农村居民最低生活保障制度的通知》（2009年），要求各地根据实际情况适度扩大农村低保覆盖面，全省农村低保覆盖面占农业人口的比例由3.4%扩大到4.5%左右；《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（2010年），实现农村低保与扶贫两项制度衔接，提高农村贫困居民的反贫困水平，为农村低保制度的健康发展奠定了坚实基础二 河南省农村低保制度实施的运行现状分析1.保障对象农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力等原因以及生存条件恶劣造成生活常年困难的农村居民以及因艾滋病导致生活困难的家庭成员。

2006～2010年，全省的农村低保人口逐年提高，占当年全省农业总人口的比例也增长迅速（见表1）表1 2006～2010年河南省农村低保状况2.保障标准农村最低生活保障标准是按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定的，是综合考虑多方面因素作用的结果，体现的是一个地区经济社会发展和低保制度的标准水平，并随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整2007～2010年，全省平均每人每年保障标准分别是780元、900元、1080元、1200元，同比增长率分别是15.4%、20%、11.1%[1]3.补助水平农村低保补助水平是农村低保对象实际得到的补助，是一个刚性系数，体现的是一个地区保障标准强度保障标准的不断增长，补助水平也在相应地提高2006～2010年，全省年度农村低保人均补助同比增长率分别是41%、42.4%、46.3%、12.4%、22%，分别占当年农村居民人均纯收入的8.1%、9.8%、12.3%、12.9%、13.6%（见表2）[2]表2 2006～2010年河南省农村低保补助水平从2011年1月起，按照城市低保对象每人每月提高15元标准，对农村低保对象每人每月提高12元补助水平。

提高标准后城乡低保对象人均月补助水平分别达到不低于160元和72元这次调整低保标准是河南省继2008年以来连续第五次调整城市低保补助水平和继2007年以来连续第六次提高农村低保补助水平[3]4.资金投入足够的资金投入是农村低保制度得以有效正常运行的保障农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，列入财政预算，当前农村低保制度资金的主要来源是中央和省级财政预算，目前尚无社会力量提供捐赠和资助2006年以来全省每年中央和省级累计财政预算安排农村低保资金投入分别为2.01亿元（2006年中央财政没有预算安排农村低保资金）、6.3亿元、10.9亿元、23.5亿元、24亿元[4]，全省农村低保资金支出分别为3.7亿元、8.2亿元、14.0亿元、23.7亿元、28.0亿元[5]河南省农村低保制度自实施以来，开拓了农村扶贫的新路径，有效保障了农村困难居民基本生活水平，有力改善了全省农村的贫困现象，实现了使农村居民过上有尊严生活的目标这就促进了社会公平公正，缩小了城乡差距，促进了城乡协调发展，推动了新农村建设农村低保制度的实施，将对未来河南省“三农”问题的合理解决和农村经济社会的健康发展，具有深远的意义三 当前河南省农村低保制度实施过程中面临的困境及原因分析1.相当部分公众对于农村低保制度建设的认识和实施理念存在偏差河南省城市低保制度囿于长期以来所形成城乡二元经济结构思维方式的沿袭，社会较多公众认为，与城市居民特别是“三无”人员和下岗人员等相比，农村居民拥有赖以生存的土地以及种粮补贴、扶贫开发和农村养老保险等支农惠农政策，而城市居民一旦失去工作，就意味着失去了一切的经济来源，认为应该强化城市低保制度而不应该强调农村低保制度。

农村低保制度的保障对象，在实际操作上仍然是以农村贫困户等传统救济对象为主体，而不是所有低于当地最低保障线的困难居民这种偏差强化了农村低保制度的“施恩论”色彩，而不将其视为国家和政府的责任以及公民应当享受的法律权利这在一定程度上影响了农村低保制度的健康发展2.农村低保制度的覆盖范围与“应保尽保”的政策目标有一定距离居民最低生活保障制度的政策旨意是实现对符合条件的困难居民“应保尽保”河南省农村低保制度虽然在2006年实现全省全面建立和实施，但目前农村低保制度所惠及的范围依然较窄，并没有达到“应保尽保”1）在保障对象方面，河南省农村低保对象基本上仍然是传统的农村贫困救济对象，相当一部分农村困难居民及其边缘群体得不到应有的保障，没有实现低保制度所提出的“应保尽保”，造成低保需求和供给之间的矛盾2）在保障覆盖率方面，农村低保制度覆盖率不仅低于城市低保，而且远低于全国平均农村低保制度覆盖率2010年12月份，全省农村低保对象覆盖面占年末全省农业人口的比例不到4.5%[6]，而同期河南省城市低保对象占年末全省城市总人口的6.2%[7]，全国平均农村低保对象占全国农业人口的7.8%由此可以看出，河南省农村低保制度覆盖范围较窄小，相当一部分农村困难居民未能被纳入低保范围之内，基本生活得不到应有的保证。

3.农村低保水平与居民基本生活刚性需求存在差异农村低保制度建立时是按照“低标准、广覆盖”的原则起步的，经过5年的发展，农村低保水平仍然较低，对农村贫困人员来说，仅仅是杯水车薪，不能从根本上解决农民的基本生活1）在保障标准和水平方面，农村远远低于城市2010年第四季度，全省农村低保平均标准为每人每月82元，平均补差为每人每月64元，而全省城市低保平均标准为每人每月202元，城市低保平均补差为每人每月152元[8]（2）农村低保的保障水平在农村居民生活消费支出中的比例较低，2010年全省农村居民人均生活消费支出为3682.21元，农村低保的水平仅为其的20.9%；而同期城市低保的保障水平为城市居民人均生活消费支出的22.3%3）区域之间的保障水平差异较大由于各地经济状况不同，经济条件较好地方的低保标准远远高于经济条件较差的地方，如郑州市所属的农村地区的农村低保标准为每人每月300元，[9]而黄淮地区的农村低保标准仅为每人每月60元，形成了农村低保对象的“同命不同价”现象，明显有悖于救助制度的公平与平等的基本价值观4.农村低保对象认定困难，保障对象中存在着诸多不合规、不合法现象确定低保对象是农村低保制度的基础环节，核实家庭收入则是确定低保对象的关键条件。

与城市低保对象确定相比，农村居民收入在界定上存在一定困难一方面农民收入难以货币化粮食等农产品收入是农村居民收入主体，在农产品转化为货币进行结算时，存在较大的随意性同时，很多农产品是自产自销，很难进行界定另一方面农民收入的不稳定性农产品受自然因素的影响较大，而且具有较强的季节性，农民外出务工就业的临时性以及隐性收入等，造成农民收入存在较大的不稳定性，界定实际收入困难重重等，以及农民其他经济收入的不可预期性，使农民收入状况难以准确评定在实际运作过程中大部分农村低保申请和批准，由乡村干部指定，这就不可避免地会造成“应保未保”、“人情保”、“关系保”、“轮流坐庄”及官员“寻租”、资金挪用等不公平、不规范、不合法现象2011年7月，河南省纪检、监察、民政、财政、审计五部门开展农村低保政策执行情况专项检查工作，对是否存在拆户保、合户保、人情保现象，是否做到民主评议、张榜公示，三榜公示材料是否具体齐全，保障资金是否足额发放、及时拨付以及“一卡通”是否社会化发放，地方配套资金是否到位，低保档案、资金发放台账是否健全，投诉受理渠道是否畅通之类问题进行检查，在自查自纠阶段，仅沈丘县、泌阳县、舞阳县、鄢陵县、许昌县五县就取消了4.35万户不符合规定的“低保户”。

[10]5.有限的农村低保资金制约着制度的健康运行资金是农村低保制度建设和实施最重要的物质基础，同时资金的筹集以及真正的落实到位也成为最大、最核心、最困扰农村低保制度的难题一般而言，经济状况越落后的地区，贫困人口和低保对象往往越多，低保资金的筹集压力就越大与城市低保资金筹集相比，近年来，中央和省级政府不断加大财政补贴力度，但是对市、县财政筹集农村低保资金没有硬性规定，致使个别地方农村低保资金筹集存在列而不支、列而少支、甚至不列不支等现象相对于低保对象人均筹资水平而言，2009年和2010年，全省省级及以上筹集城市低保资金人均分别为。