9——第九讲+公共政策的评估与监控.ppt

第九讲 公共政策的评估与监控 一、公共政策评估概述 （一）公共政策评估的历史与缘起 概括地说，政策评估的兴起，主要来自于公众、政府和技术三个方面因素的推动 首先，复杂的社会问题、尖锐的社会矛盾，迫使人们对政府履行其职能的首要任务制订政策的效果加以反思. 其次，政府部门的长期实践，政策效果与政策目标的不一致现象，促使政府中的决策人员去寻找根源 第三，现代科技的发展，为政策评估提供了科学的分析方法与工具，使政策评估不断地由经验走向科学二）公共政策评估的涵义 美国学者格朗兰德(N. E. Gronland)给评估下了一个简洁的定义： 评估=量（或质）的记述+价值判断 “量（或质）的记述”，就是我们常说的事实描述，即对事务现状、属性与规律的客观陈述 “价值判断”，就是在事实判断的基础上，根据人的需要和愿望对客观事物作出判断 公共政策评估的涵义界定，学术界有不同看法： 公共政策评估主要是对政策方案的评估持这种观点的学者把公共政策评估视为政策方案选择阶段的一个环节 政策评估属于广义政策执行过程中的一个阶段 政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估 政策评估就是发现误差，修正误差。

政策评估的着眼点应是政策效果 综合各种观点，认为公共政策评估须以“政策结果”为核心概念，“政策结果”有两类：政策产出，政策影响 政策产出，是政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源 政策影响，是政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化 公共政策评估，就是评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动 （三）公共政策评估的意义 社会成员和政府都会要求对既定的公共政策作出合理的评估，但动机不一样 社会成员要求的目的，既在于确定政府社会价值分配的公正程度，也在于借此判断政府公共政策能力的高低 政府的目的，则在于通过评估向社会成员证明自己的诚意和能力，并以此作为继续寻获公众或利益团体支持的基础 从良好的意愿角度说，社会成员和政府都试图通过政策评估，寻找既定政策存在的谬误，并以此作为提高公共政策质量的途径； 从消极角度说，社会成员及其团体和政府（部门）都有可能试图通过政策评估证明政府的某种错误，进而要求对社会资源进行再分配。

由于这些原因，政策评估事实上早已变得不可缺少 并不是所有的政策都需要进行评估 以下四种情况不需要做评估工作： 1、公共政策没有真正实施时 2、政策经常变动，没有固定目标时 3、没有足够的人员和经费时 4、没有认识到应该进行政策评估时 在一些情况下需要进行政策评估： 1、政策制定过程和执行过程的需要 2、纠偏的需要 3、衡量成本与效果的需要 4、政治参与的一种表现 政策评估作为政策运行过程的重要环节，在实际政策过程中发挥着重要的作用： 1、政策评估是提供政策运行可靠和有效信息的重要手段 2、政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据 3、政策评估是检验政策结果的必要途径 4、政策评估是重新配置政策资源的基本前提 5、政策评估是构建良好公共关系的有效策略 二、公共政策评估主体 （一）评估过程的参与者 1、政府评估 2、民间评估 （二）政府机关从事政策评估不力的原因 1、许多政策仅具象征性的价值，而不具有实际的价值 2、政府机关对于“证明”其政策的确发生了积极的影响力，有一种强烈的既得利益感 3、政府机关对现行政策在组织上、财政上和心理上投下巨大的努力，一旦发现政策窒碍难行，很自然地会对这种事实加以排斥。

4、在政府机关里，例行公事比政策研究与评估更优先 5、做好政策评估工作，需要投入相当的经费、设备、时间和能力，一项完善的政策评估工作耗资巨大，政府往往不愿将有限的资源用于政策评估，以免影响其他政策的推行 6、为了避免机关内部的冲突，提高机关内部的团结力，政府机关多不愿做政策评估的工作 （三）学者从事政策评估工作可能引起的问题 三、公共政策评估的内容 （一）公共政策评估的类型 1、从评估组织活动形式上看，分为正式评估和非正式评估 正式评估，是指专门的组织机构和人员根据一定的评估理论，为了实现评估目标，按照一定的评估程序而对相关的评估对象所进行的评估 它体现出的主要特点在于： （1）有评估组织机构和人员专门从事政策评估活动； （2）评估方法比较规范整个评估活动既有一定的评估标准，也有特定的评估程序和评估方法 （3）具有一定的客观性 非正式评估，是指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，其方式灵活多样 缺点在于：评估活动所获取的信息有限，缺乏科学的程序和方法，因而所得出的结论具有一定的主观性和片面性 2、从评估机构在政策活动中的地位看，分为内部评估和外部评估 内部评估，是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估，可分为由政策运行机构和人员自身所进行的评估和由政府专职评估组织和人员所进行的评估。

前者，主体就是政策制定者和执行者，其优势在于：掌握政策运行活动中的信息，有利于评估活动的有效展开 然而，评估结论与评估主体自身的利益存在一定的相关性，他们有可能在评估活动中夸大成绩，掩盖过失，反映某一机构的局部利益，使评估结论缺乏全面性、客观性及公正性 后者，具有一定的专业知识和技术方法，但也容易受到机构利益的左右，也有可能缺乏真正的客观性 外部评估，是政府部门外的评估主体所完成的 其所涉及的范围较广，与政府部门没有直接的利益关联，结论会相对较为客观、公正不足在于搜集信息方面会遇到不可克服的困难 3、从评估的阶段看，分为预评估、过程评估和结果评估 预评估，是在政策执行前，即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性的评估它将政策评估从单纯的结果检测转变为事前控制，以预测未来的发展趋势 主要有：政策可行性评估、政策优缺点评估、政策优先顺序评估、政策有效性评估、政策影响评估 过程评估，是对政策运行过程所进行的评估其价值在于，能够根据实际政策执行情况，作出政策调整的决定，提高政策的可行性和有效性 结果评估，是政策执行后对政策所取得的结果的评估，包括政策产出评估和政策影响评估 它是对政策运行过程进行全方位评估的一种方式，对下一次决策有非常重要的参考意义。

较前两者，所依据的信息更具完整性，因而，结论更具客观性和科学性 4、从评估对象数量看，分为单一政策评估、复合政策评估 单一政策评估，是指评估者只对某一项政策所进行的评估后者，是对一项以上的政策同时进行的评估 （二）公共政策评估的内容 1、政策成本评估 2、政策需求评估 3、政策效益评估 4、政策过程评估 5、政策影响评估 6、政策价值评估 四、公共政策评估的过程、标准及影响因素 （一）公共政策评估的过程和标准 1、评估的过程与步骤 （1）准备阶段 主要工作是：确定评估的对象；制定评估方案，包括阐明评估的对象和范围，明确评估的目的和要求，确定评估的方法、标准及指标，规定评估的场所、时间、程序等 （2）实施阶段 主要工作是：全面收集政策制定、实施、产出、政策影响等方面的各种信息，运用适当的评估方法和技术，分析政策实施的效果，提出相关的政策建议，写出评估报告 （3）总结和反馈阶段 在提交评估报告，结束评估工作之前，对评估过程进行再检查；与政策制定、执行、监督机构和人员和政策目标群体进行必要的沟通讨论，以便提高政策评估的政策实践效果 2、政策评估的标准 （1）效能 （2）成本收益分析 （3）顾客满意性与顾客服务标准 （4）政策评估的政治学标准 政策评估的政治学观点认为，在政策实际产生影响的范围内，如果政策执行能够实现了以下价值，那么政策就得到了适当的执行： -能够代表受政策影响的全体社会成员的利益； -回应了社会成员的政策呼声； -尽到了对选民和立法者的责任。

代表性 第一：参与有关政策的决策在决定政策或政府项目的具体实施问题，受到政策影响的社会成员应当拥有发言权，参与政策实施过程 第二：代表全体选民的利益政策实施要考虑到是否代表了立法上规定的全体选民的利益，是否充分考虑了不同利益群体、不同观点之间的均衡 回应性 指公共政策对社会反映的回应和对社会利益的保护 责任的观点要求政府机构和工作人员在实施公共政策上，应当对选民、民选的政务类官员和立法机构负责 （5）政策评估的法学标准 在政策实施的评估上，法学的研究途径主要关注宪法和法律的完整性、平等保护、公平程序、个人的权利保护等问题 （二）影响公共政策评估的重要因素 1、政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重 2、政策制定者与执行者的不重视和不配合 3、政策目标的多样化与政治化 4、政策的沉淀成本 5、政策评估方式、方法和规范不完整 6、政策评估缺乏经费支持 7、政策结果衡量困难 五、公共政策评估的方法 （一）公共政策评估方法的演进 不同时期，根据不同的评估需要，有不同的评估方法美国学者古巴和林肯依据时间先后将评估方法的演进分成四个阶段： 1、测量： 2、描述： 3、判断： 4、回应的-建构性评估： （二）公共政策的评估方法 1、以是否可量化为标准，分为定量评估方法、定性评估方法和定量定性结合评估方法。

2、以政策过程中的不同阶段为标准，分为制定过程评估方法、执行过程评估方法 3、以政策过程的不同阶段的比较为标准：“前-后”对比法；“目标与效果”对比法；“始-终”对比方法；“有-无”对比方法 六、公共政策监控概述 （一）公共政策监控的一般涵义 政策监控，是为了达成政策目标而对政策系统及其运行的监督与控制 政策监控是一种目的性明显的行动，其目的性表现在两个层面上： 一是保证政策内容的合法性，此为其一般性目的或政治意义所在 二是保证政策结果的有效性，此为其特定目的或管理意义所在 政策监控是政策监督与政策控制的合称 政策监督是指对政策运行状态信息尤其是政策运行偏差状态信息的获知； 政策控制则是对政策运行偏差状态的纠正 （二）公共政策监控的特殊涵义 七、公共政策监控机制及其分析模型 所谓政策监控机制，简单说来，就是政策监控主体与政策监控客体的构成及其相互作用关系 （一）立法机关 1、作为监控客体的立法机关 （1）为保证政策内容的合法性，立法机关对公共政策议程的创设及决议的形成过程需受到公众的监督，此为法案形成过程的公开 （2）立法机关公共政策决议的生效需受到其他行政机关的控制，此为法案生效的控制。

（3）立法机关通过的法案，其合法性还可能受到宪法法院和普通法院的事后审查，此为法案的司法审查 随着国家公共事务的扩张及其复杂程度的日益增加，由于时效性的缺陷和专门知识的缺乏，立法机关越来越多地从政策制定者转向政策监控者 立法机关通过建立一种授权性法律框架，将越来越多的专项规则的立法权委托给行政机关，包括被称之为第四政府部门的独立管制机构 2、作为监控主体的立法机关 （1）依靠法律监控公共政策 （2）听取和审议预算、决算、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控 （3）通过人事任免来影响和监控公共政策 （4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控 （5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会对政府部门的政策及其执行情况进行监控 （二）行政机关 行政机关的政策监控角色复杂而微妙 作为监控主体，行政机关的政策监控，主要是指对政策目标团体或曰政策适用主体的监控，政策执行的过程就是政策执行主体对政策适用主体连续的监控过程； 作为监控客体，对行政机关的政策监控包括，对行政机关执行政策的监控和制定政策的监控行政机关是最主要的政策执行主体，同时也正成为越来越重要的政策制定主体 1、作为政策执行主体的行政机关 对行政机关执行政策的监控，主要来自于三个方面： （1）作为政策制定主体的立法机关的监控。

（2）司法机关的监控。