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公共服务均等化问题研究述评 第一节 国外研究综述作为一种经济发展与社会进步的产物，公共服务均等化在西方国家践行得比较早从经济学的角度来看，与公共服务均等化相关联的思想源远流长，在诸多西方经济学流派的理论主张中都留下了这一思想的印迹但是，由于西方国家在近现代经济社会发展进程中，城乡一体化发展程度一直相对较高，城乡差距主要体现在经济发展程度方面而非公共服务供给领域，因此，从总体上看这些思想相对比较零散和模糊，始终没有形成公共服务均等化的完整概念和系统理论这些点滴的、模糊的与公共服务均等化相关联的思想，主要集中在古典政治经济学、福利经济学、新剑桥学派和财政学的有关论述中，各有不同的研究侧重这些观点和主张，对于我国公共服务均等化思想的形成产生了重要作用，成为其最重要的理论源泉之一一 古典经济学时期的公共服务均等化思想关于政府必须提供某些公共服务的思想，最早的论述体现在古典自由主义鼻祖亚当斯密的论著中亚当斯密从经济学的角度出发，认为政府是浪费的、腐败的和无效的，并且是对整个社会有害的垄断特权的授权者，他提出，要充分发挥市场这只“看不见的手”对经济、社会的自发调节作用与此同时，亚当斯密也认为，在一国经济发展中除了要充分发挥市场这只“看不见的手”的基本作用外，“君主也必须提供某些公共服务，诸如保护国家安全、维护社会秩序、举办公共工程等，并且这些公共服务应该公平地为全体公民所享有”[1]。

他进一步认为，这些公共服务是否必须由君主直接提供取决于个人能否充分提供他们，只有那些个人不能或者不愿提供的公共服务，君主的提供才是必需的亚当斯密的论述实际上是指出了政府的三个主要功能：一是保护社会免遭外来入侵，对外保护本国社会的安全；二是建立司法机构，对内保护人民的安全；三是建立和维护私人企业家不可能从中获得利润的公共工程和公共服务从中可以看出，亚当斯密认为政府对市场的干预应该是有限的，其作用仅仅在于对市场机制的补充而已，是弥补“市场失灵”状态下公共产品和服务的替代供给者在亚当斯密之后，约翰穆勒进一步继承和发展了他的观点，通过灯塔的例子论证了为什么政府应当提供某些公共服务约翰穆勒在其《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》一书中指出，“为了确保航行的安全，建造和维修灯塔、设置浮标等属于政府适当的职责由于不可能向受益于灯塔的海上船只收取使用费，没有人会出于个人利益的动机而建造灯塔，除非由国家的强制征税给予补偿”[2]约翰穆勒的思想明晰了政府公共服务的适用范围与合理边界，明确了政府供给的服务应当是那些具有外部公共性、无法明确划分成本或者划分成本代价高昂，较难向获益者收取费用的领域，这些领域应该是市场经济条件下政府的合理的职能领域，正如萨缪尔森所认为的那样，灯塔是由于外部经济效应而成为了政府的合理活动。

二 新古典经济学时期的公共服务均等化思想19世纪末期，德国新历史学派代表人物施穆勒、布伦坦等提出了福利国家理论，强调国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全以外，“还应当举办一些公共事业来改善国民的生活以缓和阶级矛盾”[3]与此同时，德国经济学家和社会政策学派代表瓦格纳还提出了公共支出再生产学说，主张国家财政的社会政策作用，认为政府还有增强社会文化和社会福利的目的，并首次提出了公共服务的概念在这些理论的指导下，德国在19世纪末期先后制定了《劳动就业法》《社会保障法》《义务教育法》等一系列有关公共服务的法律制度在这些法律的推动下，当时德国各项公共服务的法定支出占到了政府财政支出的绝大部分，从而使德国成为世界上第一个建立了较为完善公共服务体系的国家这一时期，英国的费边主义学者韦伯也提出了类似的观点，主张应该通过国家举办公共福利事业来达到社会改良的目的同一时期的英国经济学家们还主张以社会福利为经济学的研究对象，通过国有化、调整税收政策和法律政策使“剩余价值”归政府所有，政府则有义务通过举办某些公共福利事业确保这些“剩余价值”用来造福于整个社会和全体公民1920年，英国经济学家庇古在其名著《福利经济学》中，以边际效用价值论为基础，论述了福利的含义。

他认为，福利由效用构成，而效用就是满足，人性的本质就是追求最大的满足即追求最大的效用或福利，而社会福利则是指一个社会全体成员个人福利的总和或集合为了摆脱社会贫困，实现社会福利最大化目标，庇古提出了两个基本命题：一是国民收入总量越大，社会经济福利就越大；二是国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大[4]这两个重要命题在西方经济学说史中具有开创性，首次将社会福利问题与国家干预收入分配问题结合起来加以研究，同时也为公共服务均等化的思想奠定了重要的理论基础因为公共服务的价值源泉主要是国民收入，依据庇古的这两个命题，人们很轻易地就可得出两个相应的结论：一是公共服务总量越大，社会经济福利就越大；二是公共服务越是均等化，社会的经济福利也就越大在庇古之后，新福利经济学运用“序数效用论”“无差异曲线”对福利问题进行了更加深入的探讨，在标准上发展了效率标准，用帕累托最优来解释社会福利最大化的状态根据帕累托最优理论，对于公共服务资源的配置而言，如果能够在不损害任何一个人的公共服务受益的情况下，至少有一个人的受益情况得到了增进，就可称之为发生了帕累托改善部分公共服务在产品属性上更接近于纯公共品，它在一定范围内具有受益的非排他性和消费的非竞争性特点，因此在一定数量内扩大公共服务对象的范围不会造成有人福利受损，但是一定会有人据此受益，这就符合帕累托改善原则，最终会使社会福利接近最大化。

同时，针对帕累托最优标准无法体现公平的缺陷，新福利经济学家卡尔多提出了被称之为“卡尔多改善”的补偿原则思想：政府的任何政策变动都将导致市场的价格变化，从而会使有些人受益而有些人受损，如果一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员状况的恶化并且补偿后还有剩余，这就说明社会的总福利增加了根据这一原则，政府应该制定某些经济政策如征收个人所得税，从受益者那里取走一些收益以补偿那些受损者，如果从整体角度看受损者的损失小于受益者得到的利益，那么实施这项经济政策就是可取的，因为整个社会的总福利是增加了帕累托最优理论以及卡尔多改善理论，对调整政府财政支出结构、促进公共服务均等化提供了理论依据三 现代西方经济学时期的公共服务均等化思想这一时期，西方国家学者对公共服务及其均等化的研究主要集中在财政均等化方面，而对财政均等化的研究又主要建立在公共产品理论和财政分权理论基础之上一）公共产品理论中关于公共服务及其均等化的思想1.早期公共产品理论中与公共服务及其均等化相关的思想公共产品理论最早可以追溯到瑞典经济学家威克塞尔瑞典学派的代表人物威克塞尔首开先河，将公平引入公共产品的理论，在其著作《国民经济学讲义》中提出，只要财产分配不均等，货币的边际效用在穷人和富人那里有区别，那么自由竞争所形成的交换均衡就不一定意味着社会福利的最大化。

公共产品的供给应该使个人效用最大化，国家实现公共产品最优供给的条件是：个人的边际效用与个人因纳税损失财富的边际效用相等在此基础上，林达尔创立了林达尔均衡模型，其主要思想是：政府提供公共产品的投资来自公民个人所交纳的赋税，根据个人对公共产品的需求量分担税收，需求量越大则承担的税收份额应越大，需求量越小则承担的份额应越小，最后通过这些个性化的税收份额，使得每个人都需要同样数量的公共产品，此时公共产品的供给达到帕累托最优状态1954年，萨缪尔森在其经典论文《公共支出的纯理论》中，首次提出了公共产品的概念，分析了公共产品区别于私人产品的几个特性，并利用标准的数学方法推导出了公共产品的萨缪尔森最优化条件，即每个人对公共产品和私人产品的边际替代率之和等于生产的边际转换率萨缪尔森、马斯格雷夫等还认为，公共产品的特性决定了其不能由市场有效提供，应该由政府进行提供主流公共产品理论关于公共产品的概念、特性、最优供给模型等观点后来成为人们研究公共服务问题的主要理论基础2.当代公共产品理论中与公共服务及其均等化相关的思想20世纪七八十年代，西方公共产品理论的发展主要转向通过制度和机制设计来保证公共产品的供给效率方面，使公共产品理论的研究领域得到了很大的拓展。

在这一过程中，主要出现了以下两种思路一是将公共产品供给的决定诉诸政治程序，用公众投票的方式加以解决如以詹姆斯布坎南为代表的公共选择学派，他们研究了非市场决策，主张关注政治决策的过程和机制，通过构建好的政府结构、完善民主的政治决策机制，以公众“用手投票”的方式来解决公众对公共物品真实需求偏好的显示问题，从而提高公共产品供给效率在此基础上，詹姆斯布坎南还提出了财政平衡的思想他指出，“所谓财政均等就是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余要实现居民财政公平的目标，必须通过政治程序，向财力富裕地区的居民征收一定数额的税收用于给财力贫困地区居民的补助，从而达到财政剩余的平等，而在这样一个过程中，地区间财力公平也得到了一定程度的实现”[5]由于公共服务的成本主要由政府财政来承担，因此他的这一主张隐含了公共服务均等化的思想二是通过激励机制的重新设计诱导个人基于自身利益显示对公共产品的真实偏好来提高公共服务的供给效率问题如英国经济学家罗纳德科斯研究了早期灯塔现象，提出了“灯塔理论”，从理论上反驳了传统公共产品和服务只能由政府垄断的观点，指出作为公共产品和服务可以由私人来提供并且可能会更有效率，为人们建立公共产品和服务的多元供给机制提供了理论指导。

罗纳德科斯、文森特奥斯特罗姆等人还研究了公共产品的成本、外部性、“搭便车”问题、收费问题等与此同时，戈尔丁、史密兹、德姆塞茨等人也从理论与经验方面对公共产品和服务私人供给的可能性作了论证此后，文森特奥斯特罗姆等对公共产品和服务的供给机制问题进行了更深入的研究文森特奥斯特罗姆提出，传统的那种认为政府应全方位地提供公共服务的观点是错误的，应当区分公共物品的供应和生产，将市场机制引入公共物品领域在此基础上，麦金尼斯、奥克森等列举了连接供应和生产的主要方式，提出公共服务的“多中心供给”模式，主张通过政府、私人、非营利机构的合作治理为公民提供多元化的、更好的公共服务，实现公平与效率的最优结合二）人力资本理论中关于公共服务及其均等化的思想人力资本理论的创立者、诺贝尔经济学奖得主舒尔茨（1960）认为，人力资本存在于人的身上，表现为知识、技能、体力（健康状况）价值的总和，人力资本是经济增长的主要源泉人力资本是由投资形成的，对人力资本的投资包括用于教育和培训的支出、用于保健方面的支出、用于劳动力国内流动的支出和用于移民入境的支出可以看出，舒尔茨所认为的人力资本的形成实际上与公共教育、医疗卫生保障、就业培训服务等公共服务的提供密切相关。

美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主加里贝克尔（1976）认为，把用于劳动者接受教育和提高健康水平的支出看成消费支出的观点是错误的，这些支出实际上同物质要素的投资一样也是一种生产性支出，其目的和结果也是用减少现期消费来增加未来的生产能力，以期取得更多的经济收益由于人在生产过程中所特有的能动性和主动性，作为生产要素之一的劳动者的生产潜力要远远大于其他物质生产要素，因此对于人力资本投资的收益往往大于对物质资本投资的收益以此推论，在公共服务领域的支出实际上是一种生产性投资，而且这类投资的收益往往要大于对物质要素投资产生的收益卢卡斯（1998）认为，人力资本、技术进步是落后地区获得比先进地区更快增长速度的重要因素，如果政府能够加大对落后地区人力资本和科学技术的投资将有利于区域之间的发展收敛，有利于贫困人口脱贫巴罗（2000）比较了许多国家的经济增长率，认为正是人力资本而不是物质资本的匮乏阻碍了穷国追赶富国的步伐，从这个。