地方治理中的问责与容错机制：内在张力与制度平衡.docx

    地方治理中的问责与容错机制内在张力与制度平衡    张力伟摘 要：问责与容错是全面深化改革中的两种重要机制问责制度的强化在肃清腐败行为的同时也一定程度上导致了官员的避责行为，使得地方官员在治理中害怕犯错担责而选择消极退避如此便和激励改革创新、包容改革失误的容错机制构成了内在张力，具体表现为问责压力下官员的不敢犯错以及容错机制在应用中的不健全为此，应厘清问责与容错的涵盖范围与制度边界，进一步落实科学的容错机制，引入公众参与问责与容错机制，平衡正向激励和负向激励的关系Key：地方治理;问责制度;避责;容错：D630.9文献标志码：A：1002-7408（2019）06-0041-06十八大以来，反腐败的高压态势已经形成，并深入到政治生活的方方面面问责体系的优化使得制度之网成为“带电的高压线”，在强有力的问责之下，监督机制得以高效运转，权力运用得到制度规范，政治生态得到明显净化然而，在全党上下纠正“四风”取得重大成效，政治生态发生根本性转变的同时，地方治理中却逐漸萌生出官员的“避责”现象，在具体的行政过程中，表现为适度遵从和谨慎反抗的混合产物[1]换言之，地方治理中，官员们为了求取自保，防止过错行为带来的问责风险，在政策执行中选择消极应对，即策略性地满足上级的最低标准，从管理学理论来看，地方官员的行为表现为明显的“系统磨洋工”（systematic soldiering）[2]，也就是利用制度的空子来“怠政”或者“有限作为”。

这种现象的产生是地方治理面对的现实梗阻，无论对地方治理还是“四个全面”战略布局的有效推进，都产生着消极影响为了转变这一现象，中央出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等文件，要求建立并深化干部的容错机制、纠错机制与保护机制，鼓励干部担当作为虽然政策文本对容错机制的构建提供了指导性意见，但是从政治学和公共管理学的角度看，如何通过一系列的具体实践来重塑地方官员的激励机制，减少由问责压力带来的消极影响，重唤地方官员的主动作为等问题尚存在一定的讨论空间所以，这对我们提出了如下几个需要深入挖掘的重点：问责如何塑造着官员的避责行为，其内在机理是什么;究竟何为地方治理中的“容错”，在现代国家治理中，问责与容错之间存在着何种紧张关系;如何构建问责与容错相互配合的治理体系，以实现二者的制度平衡，在保证反腐高压态势的同时又能够激励官员推动地方治理与政府创新的行为？对于改革走到关键阶段的中国而言，这些问题的解决对于地方治理研究提供了新的视角与思路一、问责中的避责：现代国家治理中的特殊现象不可否认，腐败是深化改革中面临的严峻问题，层出不穷的腐败行为对于国家的制度根基与社会民生建设造成了严重的侵蚀，由此衍生出政策执行梗阻、地方干群矛盾、公共服务递送异化等突出问题。

十八大以来，党和国家以问题和现实为导向，相继出台了一系列的纪律政策法规文本，并通过配套制度加以落实在全面从严治党的背景下，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等相关规定不仅对官员的行为实现了进一步的约束，也从制度上优化了问责体系，提升了问责强度此外，国家监察体系的试点推进与全面铺开打通了党纪与国法之间的关系，实现了党内监督和国家监察有机统一[3]在强有力的问责之下，问题官员得到处理，腐败行为得到明显遏制、政治生态得到净化、干群关系得以缓和然而，在政治生态趋向好转的同时，问责力度的增强却引致地方官员的避责行为，成为国家治理中亟待解决的突出问题目前，关于避责的研究大体上遵循了西方思路，现有成果大体包含如下两个方面：第一是避责形成的系统性要素，即构成避责的多要素组合[4];第二是地方官员避责的表现形式与负面效应[1]但是，理解中国国家治理中的避责行为需要同中国的具体治理实践结合起来避责研究的西方框架如福利国家中的避责行为等解释并不适用于中国地方治理中的避责现象，因此关于我国官员避责的研究尚有进步空间结合中国国家治理的时间轴与地方政府的运作现实，可以认为，虽然官员避责是多种原因共同作用的结果，但现有的研究与实践均指向同一要素，即问责强度的变化导致了官员行为的变化。

从学理角度看，这一问题可以从两个方面加以阐释第一，问责强度的变化打破了原有的一部分权责平衡，为了调节权责关系，政府官员的行为倾向于缩小自身责任范围，用以减少被问责的可能性按照组织学的一般原则，权责一致是组织运作的基本准则，只有在权责一致的框架下，组织才能更好地发挥效能然而随着问责强度的提高，权责关系中的责任变得更为突出，承担消极责任的后果往往同自身掌握的权力不相匹配事实上，基层政府对于这一变化的感知最为明显，因为基层政府虽然“位卑权轻”，但是作为政策执行的“最后一公里”，却往往承担更大的责任在权轻责重的现实中，避责行为就会在基层表现得最为显著若从另一个角度解释，随着外部环境的复杂化，全面深化改革的推进往往会遇到各类政策风险与执行风险，在“有错必问责”以及问责连带等制度约束下，政府官员更愿意选择“不做”来规避“做”的风险学者将这种行为逻辑称为“风险避责”，即官员们倾向于减少究责压力，对社会风险的管理方式选择很大程度上是以负面事件对自身风险的判断为依据，为此通过组织架构安排来减少与公众冲突，这已然成为避责的典型策略[5]第二，问责程序内部构成的不协调呈现出“结果导向”的特征，忽略了决策与执行的二分关系，即政策的执行者往往成为问责的重要关注对象。

问责强度的提高进一步突出了“结果导向”的负面效应，使执行者的避责倾向更为显著在科层制下，决策与执行往往相分离，“决策—执行—结果”是一套完整的行政流程尽管党和国家已经建立了一套相对完整的问责体系，但是从运行机制来看，对执行行政行为的人员问责严苛，而对做出决策行为的人员问责不足[6]这种情况下，身处执行层面的政府官员对问责强度变化的感知最为敏感，对问责强度增强的反应最为激烈所以在地方治理中，层级下移与官员避责的相关关系愈发显著，随着行政层级的下移，官员的避责行为就更加明显在决策问责与执行问责二者不平衡的客观现实下，整个行政流程会因为执行层级的避责而变得破碎从经济学视角看，问责强度变化导致政府官员行为变化属于一种理性行为，但是这种集体理性反而造成了政府整体性的非理性，进而导致了集体不负责的状态[5]总的来看，随着改革的不断深入，清除腐败这一障碍必须依靠问责制度的强化十八大以来，反腐败所取得的成效昭示了问责制度的有效性，但相伴而生的问题也不能忽视问责体系的系统化与问责强度的提高在一定程度上导向了不合理的官员激励模式，即正激励与负激励之间的失衡由于政治行为具有一定的主观性，在不合理的激励制度下，政治行为在科层制下更能体现出“趋利避害”的特征，官员避责所构成的“有组织地不负责任”从行为上降低了治理能力，从制度上打破了组织合作的进程，进而对地方治理造成了负面冲击。

从行政过程角度看，这种消极影响的核心是政策执行效度的弱化导致政策在转化为治理实际效能之间的流程出现了梗阻如是看来，这一方面削弱了地方治理的绩效，另一方面阻碍了政府创新的进程由此，从全局的角度看，地方治理能力的不足将深刻影响全面深化改革战略的有效推进二、地方治理中“容错机制”的内涵与价值改革开放的历史经验表明，“摸着石头过河”的渐进式改革助力中国取得了丰硕的改革成果，是中国特色卓有成效的改革思路摸着石头过河”有利于在庞大的改革工程中积累经验、控制过程、降低风险这一思路由中国改革客观环境所决定，进而言之，由“摸着石头过河”衍生出的“问题推动与试点推进”的建设方法也成为了中国特色社会主义的发展经验随着全面深化改革的不断推进，对“摸着石头过河”这一方法论的质疑之声不断涌现，但是结合全面深化改革的系统性、现代社会的复杂性与政治认知的局限性来看，很多未知的问题与风险都会随着改革的深入而涌现出来因此，就现实而言，“摸着石头过河”不仅没有过时，并且仍将长期符合中国国情正如指出的，“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知摸着石头过河”意味着改革的每一步都含有未知风险，任何政治行为都有走弯路、犯错误的可能。

鉴于此，全面深化改革需要通过容错来保证改革的正常发展，在错误中積累经验教训曾多次指出改革要“允许试错、宽容失败”，李克强在2016年的《政府工作报告》中亦提出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”由此，“容错”成为全面深化改革进程中的重要概念与重要机制容错本身是计算机科学领域的术语，指计算机中应用程序发生的错误并从错误中恢复的能力结合现有研究，公共管理领域的容错指代在改革与发展过程中，改革者在探索性实践中具有相当的概率出现错误和偏差，因而需要通过相应的机制与对策将错误的后果控制在一定范围内或者消弭错误为了不影响改革的进一步发展，激励改革创新，可以对相应的责任人予以豁免结合中国治理现实与模式的特殊性，“容错”可以从两个方面加以理解第一，“容错”由现代社会和改革发展的客观现实决定，与“容错”相并行的是“纠错”，容错的核心目的是吸取经验教训，防止再次犯错复杂”是现代社会的核心特征之一，社会结构与利益多元化为政治社会发展带来了新的挑战风险社会”的客观事实昭示着，全面深化改革就是在风险和不确定中进行，需要不断处理社会中的新问题，回应社会中的新利益、新要求，这就预示着改革不仅会面临着许多未知难题，可能也尚缺乏相应的能力解决难题。

现实决定了改革中犯错是不可避免的过程，然而犯错却为积累经验提供了可能，为进一步规划改革发展探索了新思路倘若没有容错机制，改革就会失去勇气和动力，也就无法在变动社会中积累各方面各领域的发展经验当然，容错不代表纵容犯错，而是要在犯错的同时及时做好风险预估、风险防范等准备，尽可能地减轻犯错带来的消极结果，对于犯错所造成的后果，要及时地补救、系统地总结经验不足，防止再次犯错概言之，容错与纠错是改革发展道路中一体两面的重要机制，二者不可偏废第二，要明晰“容错”中“错”的内涵，“错”不等于违法行为，容错也不代表政府可以藉由法律与制度的空白肆意地“造法”容错机制的构建需要对整个行政过程进行必要的监督与控制已有研究指出，政府在依法行政和政府创新二者中存在着“法治—创新”的张力，也就是政府为了谋求创新而利用自由裁量权知法违法的行为，或者利用法律的滞后性而试图造法的行为[7]随着公共管理面对的问题愈发多元，赋予政府行政过程中以自由裁量权是实现现代国家治理的客观要求然而，自由与守法之间的张力也会随之诞生为了创新而违法不仅危害了社会公众的利益，也同依法治国的理念相违背正是如此，容错机制才需要严格地拒斥违法行为。

所以，容错机制的“错”是指在探索性实践中出现的非主观性的错误，是政策、法律法规所允许的范围内的错误[8]根据提出的“三个区分开来”，可以清晰地划出容错的边界在容错机制中，只能够包容正当决策下的失误、探索过程中因为缺乏经验而产生的错误以及无意过失，而不是明知故犯、我行我素、谋取私利的违法行为从这个角度看，容错机制内嵌了对政府行为的过程控制与动态监控，从根本上保证决策执行中的合规合法，进而保证法律的权威性与依法治国的有效性总体审视，新时代的改革已经进入了攻坚期和深水区，“摸着石头过河”的风险已经不能同日而语，必须全面突破陈旧的思想观念、固化的利益藩篱与过时的制度束缚改革过程中可能会犯更多的错，可能会有更多的失误，也可能会走更多的弯路那么，容错机制在推进国家治理现代化进程中的作用也就更加突出面临诸多重大艰巨的战略任务，我国官员积极作为、高质量地落实完成各项改革任务是国家治理中的理想情境，但理想与现实之间总会存在一定的距离，即当下官员避责对改革动力的阻碍在勾连了问责和避责之间关系的基础上，容错机制便和问责之间产生了内在张力。