农垦国有农地资产化和资本化实践.docx

          农垦国有农地资产化和资本化实践                                    一 历史上的国有农业经济和国有农地历史上，国有农业和与之适应的土地所有形式一直在国家经济生活中发挥着重要作用在国有土地上进行生产的国有农业经济曾经是国家整个农业生产的主流先秦时期，以井田制为代表的国有农业经济占主导地位，农业的主要形式是领主组织奴隶在国有土地上进行农业生产随着先进工具和技术的广泛应用，生产力大为提高，开始向未开垦的土地进军，于是土地私有制萌芽了商鞅变法后，“废井田，开阡陌”，从制度上彻底废除了井田制私有制的出现激发土地所有者和生产者积极性，农业的生产力得到显著提高但是历史上国有农业经济一直没有消亡，一直在保障军事供应、公共服务和调节生产关系方面发挥着重要作用一）保障军事供给的需要兵马未动，粮草先行，冷兵器时代的军事行动在很大程度上依靠人数和战马数量取胜，粮食和战马草料保障决定了军队的战斗力和综合实力在运输和组织效率低下的古代，在粮食产区和边境之间的运输成本极高，清代中叶的记录显示，从江南运送价值1两白银的粮食到西域，运输成本高达30两，显然此前时代类似的运输成本不会比清代更低。

而近两千年的时间里，古代中国一直面临北方游牧民族的巨大威胁，需要保持相当数量的边境驻军大规模的驻军的粮食保障一直是统治者头疼的问题汉武帝在发动对匈奴的三次战役中，动用的兵力超过100万，巨大的粮食消耗让统计者根本无法从当地购买获得补给，长期来看由于巨大的成本也无法从内地运输保障，所以在对匈奴战役结束后，汉武帝命60万军队在河西走廊屯田，以军队的组织化耕种保障部队自给自足其后，屯田就成了历朝历代保障边境驻军粮食供应的基本形式汉代晁错明确提出，屯田的目的是为了实边，主张移民实边，一面当兵，一面屯田，以组织兵农合一的办法对付游牧民族的兵民合一曹魏时期屯田从单纯的军垦又发展出成建制的民屯，专门设置典农部掌管民屯，各州设置典农中郎将或典务校尉，负责一个州郡的民屯此后历朝历代屯田不绝，对屯垦的组织管理日臻完善唐朝从中央政府到地方各级都有负责屯垦管理的机构，中央有工部屯田郎中，掌管全国屯田事宜，道有营田使，州县有营田务元朝的屯垦组织管理比唐朝更完善，有关统计资料显示，从世祖中统三年（1262年）三月到文宗至顺元年十二月，军民屯面积总计1748万亩，其中军屯面积830万亩，民屯面积768万亩明代屯垦不仅有严密的基层组织与管理方式，而且从中央到地方各级都设有专司屯垦的行政管理机构和对屯垦进行监督的监察机构。

二）区域发展和公共服务的需要中国古代在一个新的王朝建立之初，面临的头等大事就是尽快弥补战乱造成的损失、恢复农业生产、稳定社会、安抚边疆，确保政权的稳固秦汉时期的屯垦在这方面起到了举足轻重的作用，并树立了良好的榜样所以，我国古代历代王朝都以古为鉴，从巩固政权、稳定社会的现实需要出发，大力推行屯垦因此，屯垦不仅是重农主义思想的体现，也是社会稳定和发展的迫切要求一是实行屯垦可以促进边疆和少数民族地区经济繁荣自秦统一六国之后，中国就成为一个疆域辽阔的多民族国家，在以后的历史变迁过程中，不断又有新的少数民族纳入中国版图，而少数民族居住的地区多为经济落后的边远地区为了维持这些地区的社会稳定和经济发展，历代王朝都在这些地区开展不同规模的屯垦从秦朝对东南闽越、西南云贵、西北甘肃、东北辽沈等地进行的军队驻屯和移民垦殖开始，一直到清朝对新疆、康藏高原等少数民族地区的大规模屯垦，都有力地促进了这些地区的农业开发和经济发展，并巩固了国家的统一二是保障水利、赈灾等公共服务的需要水利兴修是保障粮食增产的重要措施，但水利设施这样大规模、大投入的公共产品，恰恰是大地主所不愿投入、小农又无力投入的屯田部队在负责种植的田卒之外单独设立治渠卒负责水利兴修，提高了土地的产出效率。

据《史记·河渠书》记载，著名的漕渠、河东渠、龙首渠、辅渠、灵轵渠等，均是调遣数万乃至数十万士兵修建，使得数十万顷良田得以灌溉粮仓也是一项必备的大型农用设施，古代屯垦部队对其给予了应有的重视屯田部队根据区域和职级依次设立都尉仓、候官仓、部仓，设立专门的守谷卒负责军粮的储存、保管、发放，建设布局谨严的仓储体系，以保证军粮的储存、转输和发放农业生产的周期性和易受自然灾害影响的特点使政府需要承担青黄不接时期和荒年的赈灾职能，国家直接控制的屯垦仓库就成为赈灾的重要载体三是促进农业科技的创新和应用无论是军屯还是民屯都有高度组织化的特点，很多先进的种植技术都会率先在屯垦地区应用推广，汉代赵过发明的代田法就率先在西北屯田中应用并推广到全国三）缓和人地矛盾的需要古代农业经济的基本矛盾是人地矛盾土地的私有制在促进生产力发展的同时，也使土地兼并成为趋势大土地所有者通过买卖获得大规模土地后，再租给无地和失地的农民，可以坐享国家税收和地主地租之间的差额文献记载，汉朝名义上是三十分之一的低税率（即3.33%），但是土地被大土地所有者占有之后，种地的农民实际上承受的地租高达50%大土地所有者收取的超量地租又反过来激励了土地兼并进一步加剧，农民承受的地租更高。

当交完地租的剩余不能保证生存需要的时候，农民自然会选择脱离土地成为流民流民积少成多，最后演变成农民起义，颠覆政权不少学者把土地兼并称作我国历史上不可根除的顽疾，并总结出土地兼并——农民起义——改朝换代的交替循环论据梁方仲编著的《中国历代户口、田地、田赋统计》一书统计，历史上人均耕地紧张程度十分明显，在有记载的年份中人均耕地10亩以下的年份占41%以上农地国有可以部分地缓解这种人地矛盾政府主要通过平均地权和安置流民两个途径重新配置土地资源和劳动力资源，使市场恢复运行效率汉武帝时期实行假田制、赋民公田、限民名田，王莽时期实行王田制，东汉时期实行度田制，两晋时期出台占田令，北魏至唐中期颁行均田制两宋时期还曾经试行“计口授田”和“公田法”这些国有土地制度的形式各不相同，但用意都在以国家权威对抗地主豪强，达到均田的目的二 当代的农垦和国有农地（一）农垦——国有农业经济的代表中国特色农业经济体系，是在农业农村长期改革发展的实践中逐步形成的，既包括农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济，又包括农业国有经济这一体系，是我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度在农业农村领域的重要体现，是农业农村发展不断取得辉煌成就的基本保障，是符合我国国情农情、适应社会主义市场经济发展要求的战略选择，必须长期坚持并不断完善。

新中国的农垦事业是在特定历史条件下为承担国家重要使命而建立的自1939年设立延安光华农场开始，经过70多年的艰苦创业，中国农垦已在全国31个省区市建成了1781个国有农场、6000多家国有及国有控股企业在国有土地上从事农业生产经营，是农垦最本质的属性，也是国有农业经济的主要实现形式农垦是以国有土地为依托，以农业生产为基础，实行农工商综合经营，第一、第二、第三产业融合发展的特殊组织，在国有土地上从事农业生产经营是农垦的本质属性作为以国有农场为基本单位，集经济性、社会性、区域性于一体的特殊组织，农垦具有总量不大但作用大、份额不大但贡献大、块头不大但地位高的特征，是国有农业经济的集中代表和主要实现形式，具备鲜明的战略性、先导性和公共性无论是耕地面积、资产总额、生产总值还是农业生产力发展水平，农垦在我国国有农业经济中都占有绝对优势并处于领先位置，是国有农业经济的重要组成部分，是推进中国特色农业现代化的骨干力量二）农垦土地基本情况和特征1.农垦土地的基本情况土地是农垦最重要的生产资料，是农垦的生存之本、发展之基、民生所依，是国有资产的重要组成部分，是构建中国特色社会主义农业经济体系的重要物质基础，是全国农垦1400多万人口赖以生存的基本生活来源。

农垦要在推动乡村振兴建设现代农业中发挥示范作用、在维护国家粮食等战略产品安全中发挥国家队作用2015年调查显示，全国农垦国有土地总面积约5.49亿亩，农用地3.95亿亩，其中耕地0.99亿亩2.农垦国有土地的基本属性《中华人民共和国宪法》对我国土地所有权做出了规定：“城市的土地属于国家所有农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有《中华人民共和国土地管理法》则对土地使用权做出了规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权《中华人民共和国土地管理法》中还明确了国家实行土地用途管制制度并界定了每种用途土地的范围：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等农垦农用地由国家无偿划拨使用，形成了农场对国有农用地的使用权，使用权主体为土地使用权凭据载明的法人实体（包括农垦集团、农场、企业、科研单位等）和个人。

由于法律上对国有农用地使用权的取得、权能等都缺乏明确的规定，导致在保护和利用中缺乏法律依据这种情况直到2015年中发33号文件出台后才有改观3.农垦土地与集体农地的区别20世纪80年代，在农村家庭联产承包责任制的影响下，农场国有农用地从由农场统一经营逐步发展到以职工家庭承包经营为基础的双层经营，在不少国有农场派生出农垦国有农用地承包经营权的概念尽管国有农场在实践中借用了农村土地承包经营的名义，但事实上，农场土地和农村集体土地性质上有着本质的不同，国有农场职工土地承包租赁经营也与农村集体土地承包经营有着本质区别具体体现在：（1）权属权能不同国有农场土地所有权归国家，使用权归农场农场取得的使用权属于用益物权，具有占有、使用、收益和部分处分的权能，具体体现为对农业生产的规划布局、组织调度等统一经营权能和对职工土地发包等管理权能，承担着支持农场生产的经济职能和维持职工生活的保障职能职工家庭承包租赁国有农场土地，是在劳动关系基础上、通过土地承包合同建立起来的债权关系，不可确权发证、不可继承，非经约定不得流转而农村集体土地所有权归村集体，农民根据村民的成员身份权拥有承包经营权，属于物权，可确权发证、可继承。

2）合同性质不同国有农场与农场职工之间既有由《劳动法》和《劳动合同法》等法律规范的企业与职工之间的劳动关系，又有由《合同法》规范的土地租赁关系，农垦职工家庭承包经营合同属于具有劳动合同性质的租赁合同，是农场进行生产经营的一种民事行为而农村土地承包合同具有物权的公示效力，只要承包合同成立，就意味着国家法律对身份性家庭承包经营权赋予了物权性质的保护3）合同内容不同农垦土地承包经营合同遵循的是债权约定原则，承包期限、面积、承包费用等基本内容由农场和职工双方商定，并由职工代表大会通过，依据的是债权公平、自愿、有偿的基本原则而农村土地承包合同遵循物权法定原则，《土地承包法》对于土地承包合同的期限、权利义务、征占补偿等基本内容都进行了明确规定，合同双方主体不得任意更改4）权利性质不同农垦职工土地承包经营权体现的是债权的请求权，依据合同双方当事人的约定而形成，体现的是相对性、平等性、相容性，农垦职工的生产经营活动需要依合同约定并符合农场生产规划而农村土地承包经营权体现的是物权的绝对性、支配性、排他性，权利主体完全可以依据自己的意志和意愿行使自己的权利，农民在自己承包土地上进行的合法生产经营活动不受任何人干涉。

综上所述，农场和职工在平等协商一致的基础上签订土地承包租赁合同，农场通过向职工发包土地进行生产经营，并为职工缴纳社保费用；职工承包租赁土地交付承包租赁费，职工土地承包经营权的性质是基于劳动合同。