解读土地矿产卫片执法监督检查有关问题[整理].pdf

近日，国土资源部印发 关于开展 2014年土地矿产卫片执法监督检查工作的通 知（以下简称通知），在全国部署开展土地矿产卫片执法监督检查工作 通知进一步规范了各级国土资源主管部门的权力和责任，提出在“四个坚 持”的基础上，做到“三创新、两明确、一规范”，即：坚持简政放权，坚持一查 多用，坚持源头防控，坚持约谈问责；新思路，新任务，新名称；明确政策界限， 明确各级职责；规范约谈问责工作 与以往相比，根据国土资源部党组对国土资源工作的新定位，今年卫片执法监 督检查在工作思路、工作安排、工作要求和政策界限方面作了调整，并新增了工作 任务我们请国土资源部执法监察局详细解析2014 年土地矿产卫片执法监督检查工 作的有关问题 围绕中心部署工作推动转变执法方式 今年卫片执法监督检查工作思路有哪些变化？ 2013年，国土资源部党组提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土 资源，尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作新定位，以及切实转变职能，“把 权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，努力推动执法监督检查方式转变，将 违法行为“发现在初始，解决在萌芽”的新要求今年以新定位、新要求确定的总 体思路，从工作任务安排、各级权力责任划分、政策界限划定和工作措施要求等多 个方面作出了相应安排。

今年新增加的工作任务是什么？出于什么考虑？ 往年卫片执法监督检查主要有两大任务，一是发现并查处违法用地、违法勘查 开采矿产资源行为二是评估一个地区国土资源管理秩序，对违法严重地区开展约 谈，对符合违反土地管理规定行为处分办法（即 15 号令）规定问责条件的地区 启动问责今年卫片执法监督检查新增了一项工作任务，即“通过卫片执法监督检 查反映出的违法问题， 检验违法用地、 违法勘查开采矿产资源行为及时发现、制止、 报告、查处情况，对日常执法工作进行分析评估、督促检查” 新增这项工作的主要目的是，发挥年度卫片执法监督检查覆盖面广、直观性强、 自上而下逐级开展检查的优势，倒逼地方进一步重视和加强执法监察队伍建设、能 力建设，加强日常巡查，落实共同责任机制，强化日常案件查处，以推动执法监督 检查方式转变，将违法行为“发现在初始、解决在萌芽” 今年通知名称和行文结构的变化基于哪些考虑？ 往年卫片执法监督检查工作以疑似违法用地、违法勘查开采矿产资源行为发生 的年度来命名但是，由于卫片执法监督检查的滞后性，用年度来表述容易让人产 生误解 2014 年，改为以部署开展卫片执法监督检查的年份来命名，更直观，符合 工作开展实际。

另外，考虑到卫片执法监督检查同时也是对地方各级国土资源主管 部门履行国土资源管理职责的监督，将通知的标题相应修改为“关于开展2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作的通知”， 并对检查对象予以进一步明确，即 2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作是对2013 年度土地、矿产资源开发利用情况进行 监督检查 往年发文都是采取通知正文附工作方案的形式，2014年将工作方案的内容 进行了简化并将有关内容一并写入通知正文中 细化检查对象范围加强“一查多用”衔接 今年是否继续利用土地变更调查成果开展监督检查？ 自 2010 年度土地卫片执法监督检查与土地变更调查相衔接、实行“一查多用” 以来，国土资源部明确了这种工作模式，即：在土地变更调查查清年度新增建设用 地情况后，土地卫片执法监督检查对年度新增建设用地中的疑似违法用地进行合法 性审查，依法查处违法行为， 对违法严重地区开展警示约谈，对符合 15号令问责规 定的地区启动问责程序两项工作的定位非常清晰、合理，今年将坚持这一做法并 不断完善，对检查对象予以进一步细化具体包括以下4 类： 一是土地变更调查成果中的新增建设用地与国土资源部综合信息监管平台建设 用地审批信息套合不一致的新增建设用地图斑这是疑似违法用地的主体部分。

二是土地变更调查国家级外业核实认定不真实，及审核未通过的设施农用地和 临时用地，作为年度新增建设用地纳入卫片执法监督检查的图斑根据国土资源 部关于开展 2013 年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知规定，在设施农用 地和临时用地审查确认工作中，“全面收集整理地方设施农用地、临时用地逐地 块的用地批准材料，以及土地整治项目有关材料，国土资源部组织各省相关职能部 门对提交的批准文件进行审核对外业核实认定不真实，及审核未通过的设施农用 地和临时用地图斑，将作为年度新增建设用地，提交卫片执法监督检查处置” 三是土地变更调查中对于路基宽度大于6.5 米或路面宽度大于6米的新增道路， 应按公路用地进行变更而未变更，作为年度新增建设用地纳入卫片执法监督检查的 图斑这也是根据 国土资源部关于开展2013 年度全国土地变更调查与遥感监测工 作的通知进一步予以明确的 四是 2012 年度土地卫片执法检查中地方填报为“空闲地”但2012年、2013年 两年度遥感影像均显示为已建设的图斑在 2012 年度卫片执法检查工作中，允许将 实地未建设的图斑标记为“空闲地”但部分地方未严格按照国土资源部的要求执 行，将部分遥感影像显示为已建设的图斑也标记为“空闲地”，存在瞒报违法用地 嫌疑。

根据国土资源部办公厅关于核实处理2012 年度土地卫片执法检查 “空闲地” 等图斑有关意见的通知有关要求，将该部分图斑纳入今年一并处理 矿产卫片执法监督检查的工作对象仍为国土资源部下发的矿产疑似违法图斑， 内容保持不变 加强执法督察配合形成执法监督合力 对执法与督察工作的衔接有哪些新要求？ 通知强调：“加强执法与督察的沟通协调，形成合力凡是年度内例行督 察的市、县，土地卫片执法监督检查的数据由督察机构提供，汇入省级国土资源主 管部门后报国土资源部经与总督察办公室沟通，在具体操作中，各派驻地方 的国家土地督察局负责对2014年例行督察的市、 县开展土地卫片执法监督检查工作 组织实施情况进行监督检查根据土地例行督察工作的要求，各督察局要掌握2014 年例行督察的市、县新增建设用地图斑核查情况、违法用地整改查处情况的真实性 和合规性例行督察的市、县在按照通知要求上报土地卫片执法监督检查数据 时，必须经相关督察局审核同意后，才能汇入省级国土资源主管部门报国土资源部 例行督察的市、县新增建设用地违法占用耕地面积和比例，以相关督察局认定的数 据为准 另外，在坚持将约谈权力下放至省级的同时，为进一步强化部级层面的监管， 促进约谈地方整改工作的落实，更好地发挥警示约谈的作用，通知规定：“受 国家土地总督察委托， 派驻地方的国家土地督察局参加督察区域内组织的约谈会”。

从严执行相关政策标准坚持依法用地用矿导向 今年政策方面做了哪些调整？ 主要是对以下5 个方面的政策界限予以进一步明确，要求更加严格 一是停止执行“免责”政策近两年的土地卫片执法监督检查工作中，对符合 “一户一宅”等要求的农村宅基地、已经依法取得采矿权但尚未办理用地审批手续 的采矿用地、保障性安居工程建设用地涉及的违法用地，在开展问责、核算一个地 区违法占用耕地面积比例时，不予计入考虑到保障民生、维护群众利益，对有关 违法用地根据实际情形在实施问责时，给予了特殊考虑但一些地方却因这一特殊 政策而放松了监管，甚至还有些地方将其他类型违法用地作为可以“免责”的违法 类型填报，以规避问责，对卫片执法的公平性、严肃性提出了挑战为严格落实国 土资源部党组提出的新定位、新要求，坚持正确的用地导向，通知明确提出： 2014年土地矿产卫片执法监督检查工作中停止执行以上几类违法用地可以“免责” 的政策，参照国家和省级重点工程项目违法用地处理政策，在落实责任追究时，根 据市、县政府在用地监管和报批过程中履行职责情况，作为情节区别对待即这几 类违法在核算违法占用耕地面积比例时必须计入，但在落实问责时，要根据市、县 政府是否依法依规履行用地报批手续、是否尽职尽责履行了监管责任等具体情况， 进而作出处分、减轻处分或免予处分等不同决定。

二是明确“历史批文”政策2010 年前依法批准的“历史批文”，在“二调” 时都应上图入库，且现存的“历史批文”多数为“二调”时地方上报、国土资源部 审查不予认可的，或是地方因多种原因未报国土资源部审查的这些“历史批文” 本不应再作为年度新增建设用地的批准文件出现在卫片执法监督检查中通知 规定：“ 2010 年以前各种形式的历史批文（即第二次全国土地调查报变更，但 在国土资源部审核时未予认可，或是当时未报变更的建设用地批准文件）一律不予 认可，相关批文所涉及的地块进行开发利用时，必须重新办理审批手续；未重新办 理审批手续开发利用的，一律按违法用地认定 三是明确试点用地政策对所有地方填报为“试点用地”的图斑，将利用国土 资源部综合监管信息平台进行套合比对，凡未按要求及时报国土资源部备案的“试 点用地”（或已备案但与备案的项目区域位置套合差异较大的），一律不予认可 强化对未经国土资源部批准、由地方按照部省合作协议等自行开展的各类试点用地 的审查认定地方填报的此类用地批准信息，必须由地方报国土资源部有关业务司 局进行审查认可经审查不予认可的，一律按违法用地认定 四是明确对“非新增建设用地”问题的处理政策。

自土地卫片执法监督检查与 土地变更调查相衔接以来，凡纳入土地卫片执法监督检查的疑似违法用地图斑，都 是经年度土地变更调查核实确认的年度新增建设用地，土地卫片执法监督检查应该 只对其合法性作出判定 征求意见过程中，很多地方提出，由于各种原因，还有个别“非新增建设用地” 纳入土地卫片执法监督检查，建议保留“非新增建设用地”选项现国土资源部明 确，土地卫片执法监督检查是在土地变更调查基础上开展的，认定是否为新增建设 用地是土地变更调查阶段的任务如果确实违法，就应依法严肃查处因此，土地 卫片执法监督检查不能“开口子”，这样也可避免个别地方“钻空子”，在土地变 更调查阶段作为新增建设用地上报变更，在卫片执法监督检查阶段又说不是新增建 设用地，从而达到既增加新增建设用地数量，又降低违法用地数量的目的如果在 极个别情况下，出现“非新增建设用地”的情形，在约谈、问责时，应按照土地变 更调查的程序，逐级审核认定 五是停止执行矿产卫片“五种情形”违法暂不处理的政策2011 年，在数据审 核中发现矿产卫片执法监督检查中有“五种情形”的违法采矿，是由于制度交叉或 衔接等原因造成的，属于“合情合理但不合法”，当时的政策是“认定违法但暂不 处理”。

2012 年矿产卫片执法监督检查中，继续沿用了这一政策 依法行政要求一切行政行为必须于法有据今年3 月，李克强总理在中外记者 见面会上进一步强调， 要努力做到让政府部门 “法无授权不可为” ，让市场主体 “法 无禁止即可为”认定违法但暂不处理”这一政策没有明确的法律依据因此， 今年的矿产卫片执法监督检查中，决定停止执行 “认定违法但暂不处理”这一政策 通知明确，“经核查，属以下五种情形之一，且属于国土资源主管部门管 辖范围的，确认为违法采矿行为，应依法进行处理：一是在实施工程建设项目或公 益性建设项目中，在批准占地范围外采挖砂、石、土用于本项目建设，或虽然在批 准占地范围内采挖砂、石、土但将其销售获利或假借实施建设为名违法采矿的；二 是虽然已向登记机关提交采矿权申请、已申请探矿权转采矿权且登记机关已受理、 矿区范围已批复，但未依法取得采矿许可证即实施采矿的；三是井巷工程在批准的 矿区范围外且实施了采矿行为的；四是在实施与矿产资源开采有关联的活动（如河 道采砂、清淤等）中，未依法依规取得相关许可即采矿的；五是实施土地整理、荒 山荒坡开垦、地质灾害防治、矿山环境治理、煤田灭火等工程中伴随矿产品采出并 将其销售获利或者假借实施上述活动违法采矿的”。

坚持权力责任下放强化监督管理服务 今年对简政放权，强化监管服务有哪些新措施？ 2013年，卫片执法监督检查工作坚持“把权力和责任放下去，把监管和服务抓 起来”，由各省级国土资源主管部门负责验收、典型。