论我国政策议程设置模式的演进与优化.doc

论我国政策议程设置模式的演进与优化 　　【内容提要】进入新世纪以来，我国公共政策过程中多元主体互动模式这一新型的议程设置模式开始萌动与传统的政治权威主导模式和扩大的精英控制模式不同，这种模式下的政策议程设置过程更具开放性、主体更趋多元化、形式更显多样性，与执政党的理念转变和政府的治道变革具有很强的契合性从社会转型和民主政治发展的逻辑看，这一模式的生成与发展源于多方面的因素目前，这种政策议程设置模式仍处于形塑期，其进一步发展需要从优化宏观治理模式的高度进行审视和把握，努力培育理性的和富有公共精神的治理主体；不断提升公民政策参与的组织化水平；积极促进多元主体政策博弈能力的协调发展　　【关 键 词】政策议程 多元主体动力机制 发展互动效应　　20世纪90年代以来，地方政府在对“发展是硬道理”这一指导方针的片面理解下，政策产出中“效率优先”逐步发展到了极致，“兼顾公平”却失去了话语影响力进入新世纪后，这种片面的发展主义模式已经到达临界点，致使社会转型又一次处在了十字路口，如何促进不同阶层间利益分配的公平发展成为执政党和政府必须思考的问题与此同时，面对体制外各种力量发展及其自主性的增强，原有政治秩序的统一性和执政党的权威性不再是自明的，而是需要执政党政府在发挥自身先进性的基础上，重新获得多面向的合法性来源并加以合理论证。

多元主体互动的政策议程设置模式正是在这一背景下显露端倪的　　一、多元主体互动模式的内涵与特征　　政策议程设置的多元主体互动模式是指在逐渐走向开放的治理体系中，体制内外的多元主体①在相对平等的对话结构下，通过多重博弈和理性协商等方式达成政策共识，进而推进特定社会问题进入决策程序的议程设置方式与之前的政策议程设置模式相比，这一模式具有如下几个方面特征：　　第一，政策议程设置的主体结构由此前的政治精英与经济精英共同控制的有限型向着体制内外多元主体共同参与的混合型转变，并且逐渐形成精英群体与社会公众相融互动的行动网络政策过程中的主体因素有了进一步的扩展，人大代表和政协委员的提案和议案、普通群众的来信来访、学术权威的研究成果、新闻传媒的舆论聚焦以及由于非理性参与引发的群体性事件等都成为影响政策议程设置的因素特别是社会精英的力量有了进一步的提升，他们不仅动员和整合民间力量，保证政治共同体的完整性，而且可以对政治精英行使公共权力的过程进行监督和制约随着两大精英群体之间关系的逐渐理顺，政策议程设置过程中的主体力量发生了明显的多元分化在此基础上，公众舆论的广度和烈度效应也越来越多地显现出来如此一来，社会公众影响精英群体的问题体察和认定，精英群体引导社会公众的偏好和行动，两个政策活动单元之间的对话、协商和博弈关系逐渐形成。

　　第二，政策议程设置的内容结构显著变化，社会政策的比重逐步上升随着社会转型的深度推进，经济问题逐步转化为社会问题，几乎所有的改革事项都或多或少地涉及社会政策的调整，这要求政府要调整政策方向，将政策供给的重点转移到社会领域随着认识的不断深入，反映在政策议程设置过程中就表现为民生议题受到决策主体越来越多的关注同时，民生问题被大量激活也必然带动体制外行为主体广泛参与政策议程设置过程，这也是多元主体互动模式萌发的基本动力　　第三，这一模式契合了社会发展第二次转型[1](P150)的内在要求，真实呈现了政府治理模式演进的轨迹1978年以来的改革启动了中国社会的第一次转型，借助这场改革运动我们在短期内取得了举世瞩目的发展成果但是在成绩的背后也潜藏着暗涌，特别是进入新世纪，我国面临着社会发展失衡所带来的一系列挑战，[2](P33)而原有发展模式的不适应日益显现，这昭示着第二次社会转型对于实现有中国特色社会主义发展目标的重要性借着SARS带来的冲击和反思之潮，我国实行了一系列社会改革措施2003年底召开的中央经济工作会议开始强调经济增长与协调发展并重，这标志着我国的改革已经超越了单纯的经济改革，开始向社会层面的体制改革转轨。

自此，许多新的政治术语流行开来，如“以人为本”、“和谐社会”、“执政能力”、“节约型社会”、“包容性发展”等正是在这样的背景下，新的政策范式逐步形成这一模式的生成契合了社会第二次转型对优化政策过程的要求，代表着我国治道变革的积极成果与发展走向　　二、多元主体互动模式发展的驱动力　　多元主体互动模式的演进与发展是执政党自身理性化和外部压力双重作用的结果概括地看，多元主体互动模式的萌发源于以下几方面的驱动力：　　(一)新型社会发展模式初步显现　　进入新世纪，中国共产党顺应社会发展趋势，适时调整发展主题，逐步突破传统发展模式，努力实现从“以GDP为导向”、只关注经济领域的一元化发展向着以人为本、注重经济社会全面发展的方向转变，开启了超越发展型国家的转变历程同时，执政党和政府积极回应新兴阶层生长和社会利益分化的国情变化，在构建和完善政治参与机制的基础上，不断提高理论发展和政策创新意识，以更加广泛的利益代表性来维护、开发和增强社会整合能力，从而为多元主体互动模式的发展创造了条件分析当前的政策议程设置活动可以发现，虽然执政党及其权力精英仍然是主导性力量，但是与之前权力精英在提出改革议题和形成政策议程过程中拥有比较强的自创性不同，新模式下权力精英在推动议程形成的过程中开始强调与外部力量的互动性与相融性，比较多地通过新闻媒体等舆论工具释放决策意向，吸纳外部的反馈信息的方式来提升政策议程创建的有效性，这正是政策议程设置模式演进与发展的体现。

　　(二)公众参与意识和能力显著增强　　伴随着利益多元化趋势的发展和政治民主化进程的推进，公众不再满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体介入公共政策形成和执行乃至评估的全过程，以确保政策能够充分反映自己的利益诉求近年来，在医疗卫生改革、房地产调控以及个税起征点等方面的政策议程设置中，普通社会公众积极表达利益的意识越来越强烈，在一定程度上促进了公共政策质量的改善因此，体制外行为主体参与意识和能力的增强是多元主体互动模式发展的外部驱动力　　(三)民意表达与输入平台渐趋完善　　渐进式政治改革的累积效应在90年代后期和新世纪之初伴随着社会转型的加速越来越明显地呈现出来外部力量发展客观上要求执政党和政府必须建立规范化、制度化的政策参与方式，使不同的利益群体按照法定程序充分表达利益要求，通过产出高质量的政策产品为社会发展和政治稳定提供有力保证，从而防止制度外渠道的利益表达因为难以进入决策系统而走向失控为此，政府进一步加快民意表达与利益输入制度平台的建设，特别是提升了政务信息公开的力度，为社会公众能够及时获知政策动向，提高参与的针对性提供了有利条件。

信息技术的发展则为公共舆论的形成提供了独立于传统媒介的手段，尤其是借助于互联网这个信息交流的平台，传统治理过程中体制内外信息高度不对称的现象有了很大程度的改善同时，随着《政府信息公开条例》的实施和阳光行政的推进，新闻媒体监督的环境越来越宽松，逐步形成了一个自由的公共空间，为党和政府、各种社会组织和公民个人提供了一个复杂而广阔的信息和意见交换平台　　(四)体制内外的对话结构不断优化　　随着体制内外的对话结构的变化，政府与民众在政策议程设置过程中的互动程度大大提高促成这一变化的原因有以下几方面：首先，随着法治日渐成为意识形态体系中的新内涵，社会公众的心理也在经历着从依附向自主的转变在对个人利益的追求中，人们逐步增强了作为民主政治之内在精神底蕴的公民权利观念，公民“维权运动”的兴起在一定程度上就是这一理念转变的典型体现其次，随着社会民主化水平的持续发展，执政党和政府坚持依法执政和保障社会公众基本权利的意识更加自觉正如温家宝总理在与中国政法大学师生座谈时指出的，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，只有政府积极主动地践行民主、法治等宪政理念，人民的各项权利才能得到根本保障再次，基于不断改善民生条件的需要，权力主体在政策过程中更加注重让社会民众表达利益诉求，客观上也赋予了体制外行为主体以更大的话语影响力。

　　三、多元主体互动模式的实践效应分析　　多元主体互动的议程设置模式契合了民主政治发展和治道变革的内在要求，促进其优化和完善对于提高政府决策能力具有重要意义但是这一模式也有实践限度，认识到这一点对优化和改进政策议程设置过程具有积极意义　　(一)多元主体互动模式的正效应分析　　第一，政策议程设置的隐性成本大大降低随着国家与社会力量的进一步分离，在多元主体互动模式下，政策议程设置过程的程序合理性日益突显，社会公众参与的正式性、常规性和有序化程度进一步提高由于参与主体的广泛性可以使决策系统获得更多社会运行方面的真实信息，使决策主体对政策问题的认知和判断与现实状况的符合度比较高，从而可以有效防止在议程设置和后续的政策过程中出现的盲目性和片面性同时，社会公众在政策过程中逐渐成为一种常规力量，也在一定程度上防止了政府自利性倾向的泛滥，以及利益团体“俘获”权力精英导致政策公共性丧失的情形出现，从而确保公共政策产出向着有利于促进公共福利最大化的目标迈进从成本—效益视角看，这是提升政府决策能力，改善政策质量的必由之路　　第二，政策议程设置及其后续活动的社会满意度大大提升，降低了政策运行阻力在多元主体互动模式下，体制内外行为主体间的互动与合作拉近了权力精英与社会公众的心理距离，提高了决策系统推进政策合法化的效率，也大大降低了政策执行的阻力。

当前，随着相融型政策议程设置类型[3](PP34-36)逐渐取得主导地位，政策议程设置不再是在封闭的组织体系内运行，而是更多地通过释放“政策气球”，试探性地发布决策信息以观察公众反应，在得到外部信息回馈后会适时调整目标和内容，从而提高公众的满意度　　第三，促进了民间智力的成长发育，为决策科学化水平的提升创造了条件在多元主体互动模式下，民间智力的积极介入是主体结构变化的鲜明体现依托民间智力进行的民意调查或民意测验，已成为决策者不可忽视的决策参考工具，它可以让分散的民间意见和草根声音转化成听得见的公共声音，从而影响诸多层次的决策者虽然当前我国民间思想库的发展状况还处于比较稚嫩的状态，没有形成完整、高效的思想产出机制，但其对中国改革和发展所做的贡献有目共睹②　　(二)多元主体互动模式的负效应分析　　第一，利益博弈关系的复杂化在一定程度上降低了政策议程设置的效率首先，官民之间基于决策主客体的地位关系存在着复杂的博弈关系，特别是在互信度较低、对话渠道不很通畅的情况下，博弈的周期会很长，大量政策议题难以进入实质性的政策制定程序，或者由于博弈难以达成共识致使政策执行中遇到很多阻力其次，政府与强势利益集团之间的关系面临着新的调整。

在新一轮改革中，为了更好地凸显社会公平，改善民生状况就难免会触及这些利益集团的既得利益，因此这两者之间的博弈关系将会走向经常化毋庸置疑，“在政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升”[4](P96)再次，随着对前期市场化改革的反思，人们对社会分配中的不公平和强势集团侵占公共资源造成公共利益流失的现象有了进一步的认识在此背景下，普通民众与利益集团在政策形成中的博弈关系也会大量显现③因此，公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时间，导致政策产出效率的降低　　第二，多元主体之间的互动博弈关系对执政党的执政能力提出了新的考验从当前的情形来看，执政党的能力现状与社会发展的实际需要之间仍然存在很大差距近年来，随着一些强势集团凭借手中掌握的各种资源，以各种形式追求自身利益的倾向不断强化，弱势群体在政策过程中被逐步边缘化，这一现象如不能扭转，势必会因发展成果分配不公平而造成社。