新公共管理：政府再造的理论与实践.ppt

新公共管理： 政府再造的理论与实践,新公共管理运动的背景,传统政府治理模式的时代困境 信息时代对传统政府治理模式的挑战 全球化与政府治理模式改革 政府危机与行政改革 私营部门变革的示范效应与压力,官僚制治理模式及时代困境,韦伯概括的官僚制体系的六项原则： （1）固定和法定的管辖范围的原则； （2）公职等级制和权力等级化的原则； （3）现代公职管理建立在保存书面文件（“档案”）的基础上； （4）公职管理，通常以全面而专门的训练为先决条件； （5）当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力； （6）公职管理遵循一般性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的官僚制的弊端,专业化分工和高度的集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费 政治—行政二分下责任机制的断层 官僚决策的局限性（唐斯语）：每一个人投入决策的时间都是有限的；每一个人决策所使用的信息都是有限的；大多数官员的职能涉及许多领域，他们不可能考虑所有领域；每人对每个问题最初所运用的信息仅仅是某个专题中潜在信息中的一小部分；获得更多信息的成本高昂；许多问题在重要方面的信息是根本不可能获得的，特别是与未来事件相关的信息，从而使许多决策的制定必然面临着难以排除的不确定性。

官僚制的弊端,官僚的偏见：在等级组织中，每一个官员都会夸大对自己有利的信息，尽量减少或隐瞒对自己有害的信息；每一个官员总是努力推行那些于己有利的政策或行动，反对或不履行损害自己利益的政策或行动；每一个官员在他遵从上级指示时都会有不同程度的改变，遵从程度取决于这些指示是否有利于自身利益；在执行组织职能的过程中，官员增强自己的责任和接受有风险的职责的程度，主要取决于这样做能否帮助其实现个人目标官僚制的弊端,官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重 与官僚制相适应的政府雇用制度导致官员沉醉于“规则迷宫”信息时代对传统政府治理模式的挑战,信息社会特征：（1）人们拥有和整合信息的能力大为提高，也在一定程度上改变了人们的工作方式和生活方式2）它是一个快速发展变化的社会3）它又是一个知识社会，知识对经济和社会发展的贡献率要远大于其他的要素4）专业性与技术性阶层在社会中处于主导的地位5）经济形态由产品经济向服务经济转变6）它是一个创新型的社会，新技术、新理论和新方法层出不穷信息社会对官僚体制的挑战,社会分群、价值多元化、生活个性化 要求政府提供快速的服务 要求淘汰传统公文旅行的办事方式 要求政府职能的重新定位 要求突破重物不重人的管理模式,全球化与政府治理模式改革,要求让渡政府管理权限 要求政府调整其职能活动的范围 把政府自身建设成为学习型组织 要求变革科层结构,政府危机,财政危机：战后英国公共部门的雇员人数由原来的150000人上升到1976年的748000人，几乎相当于原来的5倍。

在美国，“在10年里，财政赤字失去控制，全国的债务超过了4万亿美元，平均每位男人、女人和小孩16600美元但赤字还只是冰山的一角，在其下面，美国人相信，还存在巨大的看不见的浪费联邦政府简直就是破产了政府危机,管治危机：一通货膨胀问题，二是严重的失业问题戈尔：“我们一年在福利救助方面花掉250亿美元，发放270亿美元食品券，130亿美元用于公共房屋建设然而，还是有越来越多的美国人陷入贫困状态我们一年花费12亿美元与毒品作战，但仍看不到胜利的迹象我们资助150个不同的就业和培训项目，可普通美国民众却不知道到哪里去接受培训，我们劳动力的技能远落后于我们的竞争对手 信任危机,私营部门变革的示范效应与压力（略）,新公共管理的内涵,胡德：明确的责任；产出和绩效取向；以半独立的行政单位为主的分权结构；引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）；引入市场机制以改进竞争 休斯：注重结果和管理者的个人责任；人事管理更有灵活性；明确规定组织和人事目标管理人员的政治色彩；政府职能的市场检验；减少政府职能 奥斯本和盖布勒的“企业家政府”新公共管理的特点,政府政策职能与管理职能的分离 分权化管理 把私营企业的管理方法引入公共部门 结果导向 顾客导向,新公共管理的理论基础,新自由主义经济学：伦敦学派（哈耶克自由主义经济学）、弗里德曼的货币主义和弗莱堡学派的西德新自由主义，也包括美国的供给学派、理性预期学派、制度经济学和公共选择学派。

交易费用理论,交易费用理论可以用来解释为什么一些原有政府业务可以合同外包给非政府机构 （1）政府是由庞大的官僚机构组成的，其中一个固有的特性就是权力的分割而造成的办事程序拖拉而导致交易时间长而使费用增加2）由政府直接生产公共物品，那些生产单位实际属于“政治性企业”（“政治性企业”这个词由德阿雷西命名，指由地方或全国性的政治单位拥有的任何组织），没有明确的“中心签约人”，从而导致监督乏力且监督成本上升3）处于“内部人控制”和“外部人控制”的两难困境交易费用理论,交易费用理论明确了政府在界定和明晰产权中的作用政府对一些非垄断性行业的“政治性企业”可以通过变卖、股份制改造和转让等形式明晰产权，把它们推向市场，减轻自己的负担 交易费用成为衡量、评价政府组织内部运行效率的一项重要指标 放松管制，减少政府的寻租行为公共选择理论,“经济人”的特性决定了政府失败 公共政策失效：（1）“阿罗定理”（Arrow’s theory)，1951年，阿罗出版了他的研究社会理论的重要著作《社会选择和个人价值》，采用数学的公理化方法对通行的投票选举方式能否保证产生出合乎大多数人意愿的领导者或者说“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”进行了研究。

结果，他得出了一个惊人的结论：绝大多数情况下是——不可能的！)不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种利益集团之间的“缔约”过程2）即使现实中存在某种意义的公共利益，但现有的公共决策机制却因自身的缺陷而难以实现这种利益,如受游说的影响3）决策信息的不完全性4）公共决策议程的偏差或不当造成决策失误5）投票人的“短见效应”公共选择理论,政府政策与政府工作机构低效率所谓低效率是指所执行的政策不是最好的政策，或者说这种政策不能保证资源的最佳配置其原因：（1）缺乏竞争 （2）没有激励降低成本 （3）监督信息不完备 政府扩张这由官员的目标函数决定，包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位 寻租和腐败公共选择理论,治理政府失败的对策：一是重新创造市场，二是宪政改革 创造市场由恢复竞争实现：在行政机构之间引入竞争；重构公共部门的刺激结构；将私人市场办法运用扩大到公共服务的生产中去；,委托—代理理论,目标函数的不同和信息的不对称性，导致代理问题的出现 公共权力的结构性关系分解成三个层次的委托—代理关系，出现三个层次的委托代理问题 减少代理问题的途径：缩小政府规模，将一些公共服务合同外包；建立有效的公民参与机制，消除委托人的“理性无知”；加强监督，抑制代理人的机会主义行为；建立激励相容约束机制。

新公共管理的管理学基础：管理主义,对新公共管理的理论批评,批评新公共管理带有一定的意识形态倾向 对新公共管理的经济学基础的质疑（经济学是一门有缺陷的学科、不能简单地把私营部门的交易运用于公共部门、对人性认识的偏颇） 对新公共管理管理学基础的批评（公共部门的特点：目标难以清晰界定、绩效的难以测量、公共管理的强制性、不同的责任形式、外部事务、公共部门和公共事务的多样性和复杂性 对市场基本教义和市场机制的不当崇拜 出现新的责任问题，难以做到自主性与责任性的统一，因为受到民主制度、政治责任与科层责任的脱节、绩效评估的制约 公共利益为私人利益所左右 把公民当顾客贬低了公民的政治地位,英国的新公共管理实践,民营化运动,它主要有3种形式：（1）出售国有资产，主要是通过向社会公众发行股票，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移2）放松进入管制，打破国家对公用事业的垄断格局，取消新企业进入公用事业的行政法规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现3）通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移民营化运动,80年代以后，英国对公用事业部门进行了大规模的私有化改革，如水、电、煤气、电信、铁路、民航和大型机场等部门。

私有化后，政府就从过去的管理者角色转变为规制者角色，主要作用是限制垄断权的滥用，特别是那些自然垄断行业如煤气管道网络和铁路轨道等，其次是通过鼓励竞争保护消费者的利益改革使英国成为世界上第一个在本土电力和煤气供应方面试行完全竞争市场的国家，并在自来水供应方面引入竞争机制，电信和长短途（除伦敦外）公交运输也完全向市场开放民营化运动,资料显示，英国公用事业的民营化对英国公共部门的规模和经济实力产生了重大影响英国国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7．8%下降到1986年的4．3%；1979年后，国有产业的职工人数和比重逐年下降，1979年约有210万人在国有产业部门就业，约占全英国职工总人数的8．1%，到1986年，其绝对数和相对数分别降至120万和4．9%公用事业在实行民营化改革后，像英国机场管理局、英国煤炭公司、英国铁路公司、英国钢铁公司、英国电信公司和英国邮政局等国有企业的生产率都有了较大幅度的提高政府改革运动,雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme） 部长管理信息系统（Management Information System for Ministers, MINIS） 财务管理新方案（Financial Management Initiative, FMI） 下一步行动方案（The Next Steps） 公民宪章运动（The Citizen’s Charter）,雷纳评审,第一步，选择评审对象。

评审对象完全由各部门根据需要自己选择，然后报雷纳批准评审对象可以是一个具体的工作部门，也可以是部门某方面的工作，也可以是某一方面的工作程序，还可以是工作的某个侧面或环节评审对象确定后，一般派一个评审员到需要评审的部门协调指导，大量的工作是由本部门的公务员承担雷纳评审,第二步，对现有活动的质疑对现有活动的质疑是评审的起点，质疑是指对正在进行的工作提出尖锐的问题，如：为什么要从事该工作？为什么要按照目前的方式从事这些工作？怎样才能使这些工作更富有成效且降低成本？,雷纳评审,第三步，推动争论或辩论在实地调查之后，评审员把自己的感受和发现的具体问题及改革建议写成报告，在递交给效率小组备份的同时递交给被评审机构的负责人，了解被评审机构的反应并征求批评和建议一般情况下，被评审机构的负责人会把这些材料分发给下属机构负责人，并让他们就评审员的报告提出自己的看法，做好有组织的评论和辩论准备如果被评审机构的负责人认为报告的结论不符合实际而不予理睬，评审员有权将报告直接交给主管部长审阅主管部门会要求这些机构的负责人把自己的意见公开，以便围绕评审报告展开交锋雷纳评审,第四步，形成共识它是指在评审员和被评审机构进行充分协商和讨论的基础上对改革措施形成共识，改革措施可以是中止某一方面的工作或活动，也可能是工作程序的重新设计，或职能的重新配置和组织结构调整等，视具体情况而定，评审员对此没有预设的框架。

雷纳评审,第五步，改革措施的实施在提出具体的改革措施后，评审员就离开被评审机构，由被评审机构落实评审结论和改革措施雷纳和他的继任者伊布斯在这一阶段介入较多有必要的话，他们可能会要求相关部门的常务次官或政务官就实施情况提交报告在评审活动的后期，他们要求被评审各部任命一个“执行主管”，负责迅速实施被批准的改革建议并为此承担个人责任雷纳评审,通过雷纳评审，发现了英国政府部门的许多问题，如不经济和浪费现象严重，一些机构和工作内容过时，组织设置和工作程序不合理，一些行政工作无效等针对这些问题，雷纳提出了许多改进措施和建议总的来说，雷纳评审取得了成功有关资料显示，到1985年雷纳离任时，共评审了155个项目，平均年节约支出4．21亿英镑另一则数据显示，到1986年底，评审共支出了500万英镑，但它所带来的直接经济效益高达9．5亿英镑。