行政听证制度的法律及实践意义浅析.docx

行政听证制度的法律及实践意义浅析 齐波听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述和意见的程序 听证制度作为一项保障行政相对人充分行使申辩权利的程序制度，是相对人参与行 政程序的重要形式，是现代行政程序法的核心制度我国1996年制定的《中华人民 共和国行政处罚法》中首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的 意义经过近10年的发展，听证制度逐渐被引入到价格、立法、行政许可等多个行 政管理领域，听证制度作为保障行政管理相对人最大限度的避免自己的权益遭到侵 犯，约束和控制行政公权力而越来越受到重视和推崇本文试图从行政听证制度的 由来、发展、现状及实践中存在的问题，进而分析完善我国行政听证制度的对策和 办法一、 行政听证制度的由来及法律意义（一）听证制度作为一项重要的程序法律制度，其产生和发展有着深厚的法理基 础一般认为，听证程序起源于英美法系的“自然公正原则”它包括两个最基本的 程序规则：第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何 团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为 自己辩护和防卫的权利第二个规则“听取另一方的意见”是现代听证制度的直接 的法理基础。

它包括三方面的内容：1、公民在合理时间内得到通知的权利；2、公 民有了解有权机关所作决定的论点和根据的权利；3、公民有为自己辩护的权利听 证制度最初适用于司法领域，称之为司法听证由于其公正性，后逐渐适用于立法 领域，称之为立法听证进人20世纪后，听证程序进人了行政领域，称之为行政听 证二）我国的听证程序主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的听证程序对提 高行政执法的透明度，增强行政执法的公正性，保护当事人的合法权益，能起到非 常积极的作用由于我国行政机关在行政执法过程中，有强大的权力和优越的地位， 其行政处罚的对象又是公民、法人和其他组织的人身权和财产权，因而，如何保证 他们的合法权益不受到非法侵害，如何约束行政机关公正行使权力，这就成为我国 “依法治国”、依法行政”中的一个重大问题而听证程序则为公民、法人或其他组 织充分行使和维护自己的合法权益，设置了一种程序上的保障制度在听证程序中， 当事人有权充分表达自己的意见和主张；有权为自己辩解；有权要求行政机关提供 证据和依据；有权与执法者进行对质和辩论同时，听证程序的运用，也可使行政 机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权二、 听证制度在我国的发展、及现实意义（一）1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首开先河，在第 五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序，弥补了我国听证法律制度 的空白。

1998年实施的《中华人民共和国价格法》中首次在中国将听证制度引入行 政决策领域，其第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性 服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制 度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必 要性、可行性随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布 价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》，将政 策价格决策的听证规则得以具体化2000年3月15日通过的《中华人民共和国立 法法》，又将行政听证制度引入我国行政立法领域，其第五条、第五十八条就有相 关规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见听 取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式其后，国务院制定的《行政 法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，具体规定了听证制度的内容，这其中充 分体现了贯彻民主精神的行政立法要求2002年10月28日通过的《中华人民共和 国环境影响评价法》首次将听证制度引入环境影响评价，为行政机关依法规划，促 进可持续发展，保护环境资源提供了法律依据。

2003年8月27日通过的《中华人 民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进 一步扩大了行政听证制度的适用范围2005年8月28日通过的《中华人民共和国 治安管理处罚法》，其第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以 上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证； 违法治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证”二） 虽然我国上述法律规定了听证制度，但其中不同的听证制度的功能和作用 不相同，有必要将其区分对待按听证程序是否正式，可以分为正式听证和非正式 听证正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，举行正式的听证会， 使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序 非正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，只须给予当事人口头或书 面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序 按此种定义区分，我国目前属于正式听证的是《中华人民共和国行政处罚法》、《中 华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》，而《中华人民共和 国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中的听 证制度属非正式听证。

按听证相对人是否特定，可以分为具体行政行为听证和抽象行政行为听证听证 的相对人是特定的时候，为具体行政行为听证，目前施行的《中华人民共和国行政 处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》中的 听证制度属于此类听证的相对人不特定时，为抽象行政行为听证，《中华人民共和 国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中规定 的听证制度属于此类三） 听证制度体现了行政民主化的要求，其现实意义是显而易见的其一，对 社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的 体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主 权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参 与水平其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率虽然有 人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率的提 高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政决定的易被接受性， 易完成行政事务，最终提高行政效率其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共 行政的民主取向根据人民授权理论，人民对政府直接式或间接式的授权，不仅是 现代政府及公共行政合法性的唯一来源，而且是公共行政运作前提，就从根本上决 定了政府行使公共权力必须要遵行、体现民主原则、宪政原则。

让相对人参与行政 行为体现了这样的本原宗旨其四，听证制度有利于树立“公开行政”的理念，是 加入世界贸易组织，与国际化接轨的需要世贸组织是高度透明的国际组织，其规 则主要就是行政法规则，其基本原则之一就是透明度原则，需要建立公正、透明的 市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证自由竞争让公众通过听证参与行政 过程有利于构建这样的公开透明政府，符合市场经济的客观要求其五，从整个社 会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接 与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐三、我国目前行政听证制度存在的问题（一） 具体行政行为听证的适用范围过窄根据我国行政法理论，具体行政行为是 指行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够 产生法律后果的行为除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行 政行为如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决而《行政处 罚法》的规定，我国行政处罚又分为：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留以及法律、法规规定的其他行 政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。

国外听证程序的适用范围具有以下 三个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的 处分；而我国行政听证程序仅适用于行政处罚中的责令停产停业，吊销许可证或 者执照以及较大数额罚款等行政处罚除了 2004年7月1日实施的《行政许可法》 规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为显然则排除在听证程序 之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目 标的实现二） 听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立在行 政处罚听证程序中，听证主持人是行政机关的代表，代表行政机关主持听证，根据 职能分离原则，听证程序的人员不能有与听证行为不相容的举动，以保证听证程序 的公正性听证主持人的地位具有相对独立性，它在听证程序中的主导作用决定了 其重要地位我国《行政处罚法》规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主 持”这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上 的进步，体现了程序的公正性然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人 应当具备何种资格，法律没有作出回答在现阶段的行政执法实践中，有些听证任 务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。

而听证案件少的行政机关 往往由非本案调查人员主持听证由于我国法律自身规定的不健全，没有设立专职 主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职 的情况发生，影响听证程序的正常实施三） 听证参与人仅限于行政相对人，对第三人的合法利益保护不足西方发达国 家的行政听证程序均将第三人列入听证的参与人中，并通知其参加听证，而我国行 政处罚法中则没有这样的规定，事实上也将其排除在听证程序之外这样不利于保 护第三人的合法权益，也不利于案件的调查并且容易造成行政处罚决定后，因第 三人不服处罚决定，而启动行政救济程序，从而增加行政执法、司法成本可喜的 是这一现象在行政许可立法中得到重视，行政许可的听证程序中注意了对第三人的 合法利益保护四） 行政听证程序中举证责任不明确我国仅规定调查人员的举证责任，对于当 事人和主持人则没有规定造成当事人对自己已收集的对己有利的证据在听证过程 中不举证，反到在行政复议或行政诉讼中再举证，从而影响行政效率，使听证功能 不能充分发挥同时，由于举证的时限制度，听证后调查补充的证据能否直接采信 规定不明，造成行政机关为规避听证程序，事先将并不重要的证据交与听证，而 将那些事关处罚的重要证据以“事后补正的证据”面目出现，并在行政决定中直接 采信。

从而规避了听证程序的监督功能，违背了设立听证程序的初衷，致使行政处 罚的听证程序流于形式五） 听证笔录的效力未作规定听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听 证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和 提供的证据所作的一种书面记载它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义正 如有的学者所言“听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据笔录是对整个听证 过程所作的记录，以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最 终保障听证所形成的笔录是封闭的，未经听证的证据不得成为该笔录的组成部分 在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处 罚唯一依据”的理论要求但在《行政许可法》中，这一问题得到了重视，在第四 十八条中规定了“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的内容六）法律对听证主持人是否应当写出听证报告以及听证报告的效力未作规定 致使听证作用未能有效发挥在听证结束后，听证主持人应当依据反映听证过程的听 证笔录逻辑地提出处罚初步决定意见以及得出这种结论的理由阐述，即写出听证报 告行政机关在最终作出处罚决定时，应当以听证报告为依据，对合理的初步决定 意见应当采纳，如不采纳听证报告，则应阐。