乡村治理变迁与新乡贤崛起.docx

    乡村治理变迁与新乡贤崛起    杜连峰　李贵成Summary：作为国家治理体系的基础，我国乡村治理经历了传统乡村控制、乡镇自治、政社合一、乡政村治和村治行政化等多个阶段乡村治理行政化虽然能够促进治理规范化，提高行政效率，但也造成了村级组织膨胀、治理缺位、基层信任危机等问题，从而导致乡村治理的现代化困境近年来，在“双创”政策的指导下和乡村振兴战略的推动下，越来越多的务工人员返乡创业，并以其知识、能力和技术为乡村发展注入了新的活力和动力，返乡务工人员也因此被赋予新乡贤的角色返乡务工人员创业精英们以新乡贤身份参与乡村治理，有助于破解乡村治理行政化困境，形成村民自治、政府法治、乡贤德治、农村善治的总体格局，这对于提升乡村治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义Key：乡村治理;返乡务工人员创业精英;新乡贤：F323.6;D422.6：ADOI：10.12186/2021.05.005：2096-9864（2021）05-0034-09“基层治，天下安作为国家治理体系的基础，我国乡村治理经历了传统乡村控制、乡镇自治、政社合一、乡政村治和村治行政化等多个阶段当代中国的乡村治理变迁是一个群众参与和创造的过程，也是一个始终由政府主导的国家建构现代乡村社会的过程[1]。

2018年，中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要积极发挥新乡贤作用在这样的社会背景下，新乡贤在实现乡村有效治理过程中因发挥了积极作用而引发诸多关注近年来，在“双创”政策的指导下和乡村振兴战略的推动下，越来越多的务工人员返乡创业，并以其知识、能力和技术为乡村发展注入了新的活力和动力，返乡务工人员也因此被赋予了新乡贤的角色一些返乡务工人员创業精英开始以新乡贤身份参与乡村日常政治生活，有效推动了乡村公益事业和服务业的发展一、乡村治理的历史变迁与现代化困境治理既是一种管理方法或技术，也是社会结构平衡机制的建立方式[2]而乡村治理则是将治理限定于乡村，即国家权力对乡村的渗透和控制方式摸清乡村治理的历史变迁，洞悉其现代化困境，有利于推进乡村治理体系和治理能力现代化1.乡村治理的历史变迁不同历史阶段的乡村治理，生动反映了乡村治理的历史变迁传统中国社会的乡村治理以贡赋制为核心，贡赋体制下地方村落的社会结构和经济活动深受历朝君主制国家资源获取和运用方式的影响，作为其基础的户籍制度和相应的社会组织也在不停变动之中[3]萧公权[4]将19世纪的清王朝对乡村的控制分为治安监管、乡村税收、饥荒控制和思想控制，将基层的行政组织分为保甲和里甲，将地方绅士的行为看作影响乡村经济平衡的关键力量。

这一时期，国家默认了乡村的自治体系，小农经济、民间宗教和乡绅文化共同塑造了传统封建社会的乡村治理形态，乡民服从专制等级文化的伦理价值观并依附于土地，乡村精英依附于国家政权民国时期，由于时局动荡、军阀割据，出现了多种乡村治理形态的变革一是国家政权主导的全国乡村治理，以南京国民政府的县自治为代表;二是社会力量推动的乡村治理，以开明绅士、知识分子社会改造为代表;三是知识精英和地方政权合作的乡村治理，以梁漱溟为代表;四是割据政权推行的乡村治理，具有地方行政领导人的行为特色;五是革命党的乡村治理，如共产党将农民纳入治理的多元治理形态之中[5]总之，民国时期的乡村治理受地方主政者影响深刻，而地方主政者频繁更换和对乡村资源的掠夺，使得乡村治理形态复杂而又边缘化中华人民共和国成立后，如何将国家权力延伸到基层社会，实现国家权力下沉，是必须要完成的一个首要任务赵一夫[6]将70年来我国乡村治理形态分为四个阶段：乡镇自治、人民公社制、乡政村治和乡村共治蒋永穆[7]将我国乡村治理形态分为四个阶段：村社合一、政社合一、乡政村治、“三治”（自治、法治、德治）结合但两人在新农村建设和乡村振兴的战略布局上存在差异，两人对第三和第四阶段的划分存在分歧。

乡镇自治时期，乡镇政权领导乡村工作，土改后互助组成为农村合作组织，逐渐形成乡村治理的村社合一形态;集体化时期，人民公社成为基层国家政权，国家权力以全能主义政治形式对乡村社会进行强力渗透和控制，形成了政社合一的乡村治理形态;改革开放后到新农村建设时期，村委会作为村民自治组织，形成乡政村治格局;新农村建设时期，税费改革和取消农业税，政府服务下移，乡村共治模式形成;“三治”结合阶段，多元主体和多样化乡村治理形态出现2.乡村治理的现代化困境综观我国乡村治理的历史变迁，从治理主体来看，是一元转向二元、二元转向多元的治理模式，并且当前的多元主体治理格局将会长期存在[8];从治理形态来看，是自治转向全能主义治理，再转向自治和多元治理乡村治理的多元主体主要来自国家权力体系和乡村自生的权力体系，前者包括乡镇基层政权，后者指所有除国家政权外的农村社会力量，如村党组织、村委会、宗族、宗教、水利组织、生产合作组织等虽然多地出现了多元主体参与乡村治理的个案，但并没有改变普遍的乡村治理的行政化状况乡村治理行政化虽然能够促进治理规范化，提高行政效率，但也造成了村级组织膨胀、治理缺位、基层信任危机等问题，从而导致乡村治理的现代化困境[9]。

当前我国乡村治理现代化困境的产生，一方面源于乡村治理基础的削弱，另一方面则源于治理机制的失效随着我国社会主义市场经济的发展，大量村民长期外出务工，乡村治理的主体数量减少村民与城市联系密切，第二代务工人员对乡村的归属感和认同感消弭，人际关系衰弱，乡村内部凝聚力减弱务工人员接受城市价值观和经济理性观念，乡土观念日益淡薄，村内集体意识和协调能力减弱，村庄个体原子化，社会联结松散由于城乡差距导致的乡村精英流失和城市非主流意识形态引发的乡土观念消弭，作为乡村治理基础的乡村内生秩序削弱治理机制的失效也是引发当前我国乡村治理现代化困境的原因我国取消农业税之后，乡村治理机制逐渐由国家对乡村的资源汲取转为资源输入，基层政府对农民由汲取转为服务国家惠农政策绕过乡村治理组织直接对接农民个体，乡镇政府组织在各类事务中发挥功能较少，只发挥辅助配合作用，而无治理功能政府建构村干部绩效考核制度致使村委会行政化，村内自治组织向办事机构发展，基层乡村治理权力削弱，治理的中间层消失，农民和基层政府关系疏远，乡村治理机制失效[10]解决乡村治理现代化困境的途径是强化乡村治理基础和培育多元自治组织强化乡村治理的基础首先要鼓励务工人员返乡，务工人员返乡不仅可以增强自治主体，还能够盘活乡村振兴活力，为此国家和各级地方政府自2015年起纷纷出台了关于务工人员返乡创业的扶持政策。

而随着乡村社会城镇化的推进，农村经济合作、互助组织等逐渐发展成为社会治理组织2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也明确提出加快培育技术协会、青年和妇女组织、经济合作组织、返乡务工人员创业组织等，构建共建共享的多元社会治理格局不论是强化乡村治理基础还是培育多元自治组织，都离不开返乡务工人员的参与，尤其是返乡务工人员创业精英在参与乡村治理中逐渐发展成为新乡贤群体二、返乡务工人员创业精英新乡贤的崛起在我国古代，乡贤通过取得学品、官职或功名而获取地位在民间，乡贤泛指被当地民众尊重且具有品行、才能和声望的人在漫长的中国历史发展进程中，乡贤扮演着上层官吏与下层民众之间的中介角色，成为乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务的主导力量随着时代的变化和发展，乡贤的内涵和范围也随之日趋扩大、深化，形成了新乡贤新乡贤与传统乡贤在产生的制度环境、权威形式、治理机制等方面均不相同，所以谓之“新”[11]新乡贤是对乡村公共利益有所贡献并得到村民敬重且在当代农村政治、经济、文化和社会等方面处于优势地位的农村精英随着我国改革开放和经济社会发展步伐的加快，传统与现代不断交织碰撞，包括乡贤文化在内的传统文化受到剧烈冲击，农村的社会结构和社会秩序也随之发生巨大改变。

乡村精英通过升学、参军、提干、进城务工等渠道流出农村的情况相当普遍，在促进城市繁荣的同时，加剧了农村的“空壳化”现象，让农村的发展成为了无源之水、无本之木原有的礼制秩序被破坏，乡村治理在现代化进程中举步维艰，乡贤文化遭遇传承危机我国新农村建设以来，参与乡村治理的乡村精英日益被冠以“新乡贤”的名号近年来，作为有学识、有人脉、有能力、有资源的能人群体，新乡贤在实现有效治理宏伟目标进程中成为不容忽视的一部分，在乡村治理方面发挥着特殊作用在新时代背景下，大力实施乡村振兴战略，新乡贤群体是一支重要的支撑力量历史经验表明，依靠外力、资本注入式的乡村建设，会因缺少内部持久动力而导致失败;同时，村民很难在外力输入的作用下激活和培育起发展的积极性因此，乡村振兴过程中亟须解决的一个难题，就是如何从村庄内部发掘更有效的治理方式以实现乡村有效治理的宏伟目标近年来，我国整体上进入了“以工补农、以城带乡”的城乡统筹发展新阶段一方面，城乡之间畅通的信息、物流网络，使得农村优质资源和城市消费市场的有效连接成为可能，务工人员因在农村有田有地有社会资本，又了解城市需求，且掌握一定的网络技能，返乡创业能够享受城乡联动的红利。

另一方面，精准扶贫在全国范围的铺开、乡村振兴战略的实施和大量沿海产业向内地农村的转移，给返乡务工人员创业提供了更多的市场机遇，也为返乡务工人员就业提供了更多的岗位在这种背景下，务工人员返乡创业就成为一种潮流，其中，一部分返乡务工人员因为有技术、有资金、有能力、有资源而成为返乡务工人员中的创业精英返乡务工人员创业精英以其知识、能力和技术为乡村发展注入了新的活力和动力，返乡务工人员也因此被赋予了新乡贤的角色从务工人员自身来说，其返乡创业是将优秀传统乡贤文化与现代文化理念对接的黏合剂一方面，返乡务工人员创业精英生长于乡村，对家乡的风俗、人情有着深刻的了解，对家乡有着强烈的感情和责任心，与乡村有着千丝万缕的联系，家乡的传统文化与风俗习惯深深根植于他们内心而久久难以消散，能够充当内外交流的通道，在半熟人社会中避免村内外的排斥和冲突，减少潜在风险、降低创业成本，具备引领乡村振兴的优势 另一方面，返乡务工人员在城市打工，想要更好地融入城市生活，就必须学习现代文化理念，就必须对城市的经济、政治、文化状况进行全面了解，而这方面知识和能力的获得有助于他们去除乡贤文化中的封建糟粕，并保留仁爱、道义等精华因此，返乡务工人员创业精英这一特殊群体凭借其自身优势无疑能够成为新乡贤的担任者。

返乡务工人员创业精英发挥着新乡贤在乡村产业发展、乡风涵养、矛盾化解、治理水平提升等方面的重要作用，有效推动了乡村公益事业和服务业的发展，而且也为实施乡村振兴战略提供了内驱力总之，从内部看，返乡务工人员创业精英群体属性契合了治理行政化困境的破解之道;从外部看，则顺应了国家整体布局，加之有地方具体政策的扶持，所以其新乡贤身份的获得有其必然性三、返乡务工人员创业精英新乡贤参与乡村治理的社会效应从一定意义上来讲，返乡务工人员创业精英以新乡贤身份参与乡村治理，是乡土中国自我组织与治理能力在更高水平上的一种回归，对涵养文明乡风、改善乡村文化生态、推进社会基层管理创新、促进乡村振兴、加快城乡融合，具有显著的社会效应1.優化资源配置，强化社会联结体系由于国家政策执行不同、先天资源配置差异，国家对农村的资源配置不可能面面俱到修建乡村公路这种公共基础设施，政府会立项建设，但村里修条小桥、建个祠堂等，政府就不会拨款而农村恰恰需要这些更加细微和传统的公共空间，以维持其社会联结网络返乡务工人员创业精英本身具有嵌入式的情感认同，他们能够深切感受到村民的需求和共同利益，愿意牵头参与公共事业，并发动关系积极捐资完成目标。

在这个过程中他们也获得了村民的认可和尊敬，乡村中原本困于资金和关系而无法完成的公共事业，也有了破解之道可以说，积极参与公益事业，是返乡务工人员创业精英获得新乡贤认同的重要方式。