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乡（镇）村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径 乡（镇）村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径【作 者】杨嵘均【作者简介】杨嵘均，南京师范大学公共管理学院博士研究生内容提要】“村务公开”面临着许多现实问题，这些问题的根源在于基层社会乡村(镇)关系的矛盾和冲突，表现在基层权力体制、基层民主和乡(镇)村财政体制以及传统的“乡土文化”对“村务公开”的影响破解“村务公开”的困境在于扩大基层民主自治范围和层次，建立乡(镇)民委员会的自治组织，进行“乡镇社区”治理摘 要 题】公共管理【正 文】一、“村务公开”面临的现实问题“村民自治”是农村社会治理的基本形式，也是农村基层基本的民主制度，而“村务公开”正是实现这种直接民主的具体制度之一，有利于村民民主权利的实现然而，当前，“村务公开”却遭到了太多尴尬，面临许多问题主要有：(1)干部群众思想认识不足主要表现在两个方面：一方面表现在某些村民的思想意识中，认为“村务公开”与否无所谓，“只是形式而已，不起什么作用”，对“村务公开”的重要作用认识不足另一方面表现在某些干部的思想意识中，他们漠视、甚至害怕群众民主，担心村民民主多了不好开展工作，轻视村民民主管理。

2)“村务公开”整体发展不平衡，地区差异大，缺乏相应的支持资金，相当多的地方公开质量不高具体说来，经济发展情况较好的地方，“村务公开”的质量较高；经济发展情况较差的地方，“村务公开”质量较差，有的地方甚至没有村务公开栏3)“村务公开”不规范，尤其是财务收支项目笼统，内容不够明细具体，村民看不懂；有的政策公开公布不完整、不具体；有的公布内容陈旧，村民无法进行事前、事中、事后全过程监督，等等4)“村务公开”程序不完整，公布时间不及时有的“村务公开”没有经过村民代表讨论，甚至有的地方村民议事会、村民代表会形同虚设，且代表成员不固定，未实行常任制，“村务公开”项目由村干部说了算；有的村务公开后，不听群众意见，对村民质询无动于衷，不反馈不解释有的村财务收支一年只公开一次，有的甚至没有公开5)“村务公开”监督组织建设薄弱，机制不健全有的村“村务公开”监督小组、民主理财小组不是由村民推选的，监督成员产生不民主，甚至有的是村干部兼任监督组长；少数村甚至没有设立监督小组，或者监督小组常年不开会，不负责任6)“村务公开”民主管理档案不全有的村民主管理会议一年一次，会议记录随记随丢，“村务公开”的内容没有存档。

村务公开”作为农村基层社会治理结构中具体的制度之一，它的主体应该在村级，而关键却在乡镇以上所归纳的问题不一定全面，但“村务公开”所出现的这些问题却折射出在后农业税时代“乡政村治”基层治理格局中存在着许多深层次的矛盾，具体表现为乡(镇)村基层权力结构格局、县乡财政体制和基层民主制度的矛盾和冲突，同时也受传统“乡土文化”的影响在农业税取消的大背景下，“村务公开”的问题很难绕开和摆脱基层社会治理中的县、乡(镇)、村三个治理主体的矛盾和冲突，但主要在乡(镇)、村两级二、“村务公开”问题的根源：乡(镇)村关系的矛盾和冲突“村务公开”在实施过程中所出现的各种问题，绕不开我国现行基层政治权力体制的困境，摆不脱当前农村社会改革中基层民主和财政体制的矛盾和冲突，走不出中国传统农村“乡土社会”的藩篱1.基层权力格局对“村务公开”的影响我们在调查中发现，有些村民对“村务公开”和乡(镇)村干部的作用不屑一顾，甚至是厌恶和鄙视出现这种现象的原因在于：取消农业税，是农村财税制度改革逐步深化的结果，必然对基层政治权力结构格局产生冲击财政权力既是政治权力，也是经济权力财税制度是两种权力规范化和制度化的体现，是两种权力配置格局在各级政府及国家与社会之间的结构化。

财税制度的变迁体现了宏观权力结构的变动趋势”村务公开”的内容既包括村级政务公开，也包括村级财务公开，是农村社会政治、经济变化的“晴雨表”，可以反映基层村级组织政治权力和经济权力受乡镇政权渗透的力度和程度乡镇政权作为国家权力体系中最基层的政权，发挥着对基层社会“面对面”的治理作用，既具有推动基层社会发展的政治权力，也具有维持基层社会治理的一定的财政权力，两种权力交织在一起，实施着对基层社会的控制村级组织作为村民的自治组织，虽然不是名义上的行政政权，但事实上许多地方仍然受着乡镇政权的“指导”；“村两委”在政治、经济上也对乡镇政权存在着很大的依赖性，从而导致村委会角色失衡这种失衡“在很大程度上源于现阶段国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性的矛盾”，因为“国家的体制性权力虽然收至乡镇，但功能性权力却进一步向下延伸”到“村两委”2.基层民主困境对“村务公开”的影响在我国，农村基层管理体制中实际并存着两个处于不同层面上并且相对独立的基层权力：一是自下而上的村委会(代表村民行使民主权利)的自治权；二是自上而下的乡镇政府(代表国家的政治权力)的行政管理权理论上讲，代表村民的村委会和代表国家的乡镇政府在体现人民当家作主的民主权利上应该是一致的，不应存在矛盾和冲突。

但是，根据宪法、党章和《村民组织法》的规定，乡镇党委不仅对乡镇政府而且同时也对村党支部实行政治性、方向性的领导；而村党支部又对村委会实行政治性、方向性的领导也就是说，乡镇党委可以利用党组织的控制权实施对乡镇政府和通过村党支部实施对村委会的“绝对领导”，形成“压力型体制”各级组织实际上是在这种评价体系压力下运行的”这种“压力型体制”是造成基层民主困境的关键因素在基层民主实际运行中，很容易出现乡(镇)村一把手书记“集权式”控制，或者出现乡(镇)党委和政府以及村党支部和村委会夺权争利的格局，产生矛盾和冲突，形成“空心村”，从而造成目前农村基层民主建设非均衡发展调查显示，农村基层社会“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”在有些地方实际上成畸形发展，而村民实际上处于“无力选举、无法决策、无处管理、无权监督”的境地，村民民主权利受到严重侵蚀因此，有些地方乡(镇)村干部就利用手中的权力“暗箱操作”村务，肆意侵蚀村民民主权利，谋求私利所以，“村民自治”在有些地方就成为一句空话，“村务公开”作为一项具体的民主形式得不到普遍贯彻执行也在所难免3.乡镇村财政体制对“村务公开”的影响取消农业税，是农村利益格局的一次重大调整，使乡(镇)村财政收入进一步减少，而在现有的财政体制下，由于乡镇财权不断上移，但是事权却又不断下移，乡镇没有足够的资金支持村级组织，于是村级组织极易形成“空壳化”。

这种财权上移、事权下放导致了乡(镇)村治理资源的匮乏，并进而导致乡(镇)村的治理能力不足从经济学的角度来看，权力总是和一定的社会资源联系在一起的当所需社会治理资源不足时，政策执行者就会有选择地执行上级政策罗德里·马丁说，“就最广义而言，权力关系产生于相互依赖，它改变资源占有关系……对权力的任何解释中，主要因素都是行动者的目标和为实现这种目标所需要的资源分配所以，能够支配资源，是行动者完成目标任务的动力在现行的“压力型体制”下，乡(镇)村组织由于取消农业税而使得自己的财权受到削弱，可支配的资源大大减少，必然产生敷衍塞责、人浮于事、不负责任的冲动，于是乡(镇)村干部对上级和基层的各种任务必然采取有选择地执行，决不会做像“村务公开”这类“吃力不讨好”的事情有学者将这种政策执行称为“选择性执行”，即政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍，有利的就贯彻执行，不利的则有意曲解，致使上级政策的内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至导致与初衷相悖的绩效于是，乡镇政府对于“村务公开”这类不但不能给自身带来“好处”，而且还要拨款的事情，采取不监察不监督的政策，得过且过；而村委会从自身利益考虑，认为“村务公开”不但对自己无实际利益，而且容易惹麻烦上身，于是就采取不按规范程序、马虎了事、拖拉应差的态度，应付了事。

4.传统的“乡土文化”对“村务公开”的影响费孝通先生说，“从基层上看去，中国社会是乡土性的由泥土里长出的“乡土文化”带有很强的小农意识中国的乡村社会是一种讲究宗族和礼俗的“熟人社会”，人们之间很注重“面子”和人情关系在这种“熟人社会”里，正式制度的运作空间不大村民自治”作为制度层面上的设计，意在鼓励村民行使自己的民主权利，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来治理乡村，但这只是制度设计者追求乡村治理效率最大化的理性考虑，是从良好愿望出发的，而在实际的“乡土社会”，又有多少村民能够拉下“面子”与乡(镇)村干部分个“青红皂白”呢?所以，村民代表会议、村民议事会议或者村务监督小组流于形式，形同虚设，不负责任也就在所难免了其次，从历史文化传统来看，中国两千多年的专制主义传统，不可能因为推行“村务公开”、“村民自治”的基层民主制度而在短时间内消失其影响，其文化的粘滞性使村民的民主意识、参与意识离真正的民主自治距离还很遥远最后，从基层的行政文化来看，乡(镇)村干部习惯于传统行政文化的“唯上”、“唯文牍”的行政风格，不习惯于思考、批评、提建议的风格一旦有村民对“村务公开”的结果表示不满或采取对抗行为，就会受到打击报复，最终村民们不得不忍受这种公开的“村务”。

因此，正是由于这种“乡土文化”和传统文化的影响，村民们对“村务公开”缺乏足够的积极性和热情，任随乡(镇)村干部摆布，得过且过而有些乡(镇)村干部也巧妙地利用这种文化上的“软肋”，互相勾结，掌握、控制村级公共资源和公共权力，不公开村务，不实行民主管理，使村务管理变成自己谋私的工具三、破解“村务公开”困境的路径选择要想从根本上解决“村务公开”的困境，就必须处理好乡镇政权、村委会与村民的关系问题如果只试图着眼于对“村务公开”具体制度的修修补补，只能治标，不能治本；可以起一时作用，但不能长久起作用理顺乡镇政权、村委会与村民的关系来解决“村务公开”的问题，应该从两个层面分析：从强化基层权力层面来看，可以选择“强乡(镇)扩权，乡村互动”的模式；从推进基层民主发展来看，应该加强乡(镇)村基层民主建设，选择“乡(镇)村民主自治，共同治理”的模式1.“强乡(镇)扩权，乡村互动”的模式这种模式是在现有的宪政框架内，通过强化乡镇的行政控制权力，并将这种行政控制权力向下延伸，渗透到“村民自治”组织系统内，村委会、村党支部在乡镇党委的领导下，实现“乡政”与“村治”互动，实施对农村基层社会的治理这样，“村务公开”的问题通过党委的强制力量也就容易解决了。

然而，这种模式在实际操作上却存在自身结构性的矛盾从委托—代理关系来看，乡镇政府作为国家权力在基层的代理人，其委托人是中央政府，中央政府通过各级地方政权逐级委托，最后一级是乡镇政府；村民委员会作为村民的代理人，代表村民行使村民的自治权，全体村民是委托人，同时中央政府也是委托人表面看起来，这些关系是不矛盾的，顺理成章关键的问题在于委托代理双方都是理性“经济人”，追求自身利益最大化中央政府从理性利益最大化考虑，取消农业税，发展农村经济，以保持农村基层政治和社会稳定；农民获得由制度变迁带来的“制度效益”，得到了实惠然而，基层政权(特别是乡镇政权)和村民委员会利益却受到重大损失于是，中央政府、基层乡镇政府、村民委员会和村民在追求自身利益最大化过程中产生了矛盾和冲突四者反复博弈是农业税取消后产生解决基层政权和基层农村社会关系新制度的动力虽然村民委员会是村民自治组织，代表村民利益行使自治权，但同时它自身也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，对乡镇政府具有很强的依赖性所以，村委会具有“两面性”和不确定性，在村民和乡镇政府两者之间，哪一边有利可图村委会就会倾向哪一边，随着“形势”的变化而改变自己的立场。

村委会这种“钟摆式”移动的根本原因取决于村委会对自身利益的损益分析，受中央政府政策的影响较大因为中央政府既是乡镇政府委托人，又是村民的代理人，博弈的最终结果取决于中央政府的政。