政策主体第二节政策客体第三节政策环境.ppt

第一节 政策主体 第二节 政策客体 第三节 政策环境第三章 政策主体、政策客体与政策环境 第一节 政策主体•直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织•构成要素：立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文管系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒、公民个人•美国学者詹姆斯.E.安德森在《公共决策》一书中，从政策主体的身份特性出发，将其划分为官方决策者和非官方参与者•官方：具有合法权威•非官方：不拥有合法权力做出具有强制力的政策决定一、 官方决策者•官方决策者：具有合法权威去制定和执行公共政策的组织和个人西方：议会和议员、行政机构及各级行政官员、司法机构和法官，等等•（一）立法机关•西方：三权分立下的议会；中国：人民代表大西方：三权分立下的议会；中国：人民代表大会会•主要职责：制定政策（和法律），但权力配置主要职责：制定政策（和法律），但权力配置的具体情况视各国政治制度而不同的具体情况视各国政治制度而不同–美国：国会在多数领域美国：国会在多数领域（税收、人权、社会（税收、人权、社会福利、劳动关系等）福利、劳动关系等）具有独立的决策权，但具有独立的决策权，但在国防和外交方面，总统拥有更大权力在国防和外交方面，总统拥有更大权力–英国：法案往往首先由政党提出，由文官起英国：法案往往首先由政党提出，由文官起草，然后由首相和内阁提交议会批准。

草，然后由首相和内阁提交议会批准–发展中国家：立法机关受到行政机关的严重发展中国家：立法机关受到行政机关的严重制约制约•（二）行政决策机关–西方：即使在三权分立的政治体制下，行政机西方：即使在三权分立的政治体制下，行政机关和政府首脑在政策制定过程中的作用也越来关和政府首脑在政策制定过程中的作用也越来越突出越突出•美国：总统的立法提案、国会委托的政策美国：总统的立法提案、国会委托的政策制定权力制定权力–发展中国家：决策体制和结构一般都掌握在行发展中国家：决策体制和结构一般都掌握在行政机构手中行政机构在政策制定中的作用普政机构手中行政机构在政策制定中的作用普遍比发达国家大得多遍比发达国家大得多•（三）行政执行机关•执行机关不仅可以参加制定，且能够使其他机构制执行机关不仅可以参加制定，且能够使其他机构制定的法律法规失效（拖拉、无作为）定的法律法规失效（拖拉、无作为）•政策事务的复杂性、技术性、连续控制特征，立法政策事务的复杂性、技术性、连续控制特征，立法人员缺乏必要时间和充足信息，处理权（规制决定人员缺乏必要时间和充足信息，处理权（规制决定权）授予行政执行机构权）授予行政执行机构•公共政策受行政人员的支配公共政策受行政人员的支配•（四）法院•美国：司法机构通过司法审查权和法令解释权参与政策美国：司法机构通过司法审查权和法令解释权参与政策制定。

制定–司法审查权：立法和行政机关的活动是否违宪法司法审查权：立法和行政机关的活动是否违宪法–司法解释权：解释一些有分歧的政策表述司法解释权：解释一些有分歧的政策表述– 通过通过独立的独立的司法审查权和司法解释权司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质而对公共政策的性质和内容产生很大影响；和内容产生很大影响；–通过判例对经济政策和社会政策产生影响通过判例对经济政策和社会政策产生影响•发展中国家：发展中国家：法院难以介入政策制定过程，不具备实际法院难以介入政策制定过程，不具备实际的决策功能的决策功能•二、非官方参与者二、非官方参与者•非官方非官方参与参与者：虽不直接拥有合法的制定和执行政策权力者：虽不直接拥有合法的制定和执行政策权力但对政策的制定和执行具有或多或少的影响的组织和个人但对政策的制定和执行具有或多或少的影响的组织和个人•不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定•比如，利益集团比如，利益集团、政党、公民个人、大众传媒、思想库等、政党、公民个人、大众传媒、思想库等•（一）利益集团•所谓利益集团是指那些因为具有相同的价值需求或利益倾向的个人结合在一起的，经常对政策施加影响和压力的社会群体或团体间的联盟。

•其职责是履行利益表达功能，以保障或增进其成员利益为最高目标•决定利益集团影响力的因素–团体规模团体规模–所掌握资源的数量所掌握资源的数量–团体凝聚力团体凝聚力–领导层的工作技巧领导层的工作技巧–竞争性组织是否存在竞争性组织是否存在–在在社会社会中的地位中的地位–官方决策者对其态度官方决策者对其态度–在政治权力体制中所处的位置在政治权力体制中所处的位置S利益集团影响公共政策的方式：利益集团影响公共政策的方式：院外活动院外活动、、舆论舆论宣传、宣传、政政治治捐款、抗议捐款、抗议示威示威等S其中具有代表性的形式是游说，即作为说客的利益集团代其中具有代表性的形式是游说，即作为说客的利益集团代表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利表，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案益集团所赞同的议案S公共政策不是某一个利益团体的一厢情愿，而是团体冲突公共政策不是某一个利益团体的一厢情愿，而是团体冲突的平衡产物的平衡产物•（二）政党•政党履行“利益聚合”功能，努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案• 两党制——美国、英国• 获得更多选民支持，在“一揽子”政策纲领中体现多数人的需求，且避免与势力强大的利益群体发生直接利益冲突。

•多党制——法国• 政党代表相对狭隘的利益•一党制——苏联• 政党为政策主体的核心力量，在政策制定中起主导作用，公共政策在一定程度上被视为执政党的政策•政党只有把握国家政权，才可以将施政纲领转变为公共政策•（三）公民个人•公民是一种最广泛的非官方政策主体公民享有参与公民是一种最广泛的非官方政策主体公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利具体表现为政府管理并影响公共政策的权利具体表现为知情权、知情权、参与权、表达权、监督权参与权、表达权、监督权 •公民参与政策过程的主要途径：•（1）主权者身份，直接投票的方式行使个人权力•（2）代议形式，推选代表参与制定，简介行使个人权利•（3）通过威胁性方式(请愿反对某些政策、示威游行、罢请愿反对某些政策、示威游行、罢工罢课等）工罢课等） •（4）参加政治党派或利益集团来影响政策•（5）制造舆论或游说的方式影响政府决策导向•（6）通过个人的专业知识为决策者提供理论指导 •（四）大众传媒•大众传媒：指在传播路线上用机器做大众传媒：指在传播路线上用机器做媒介媒介以传达信息的报以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。

纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播大众媒体决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播大众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体是现代社会最为普遍的信息传播载体•大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是与与立法权、行政权、司法权并列的立法权、行政权、司法权并列的““第四种权力第四种权力””，是实，是实现政治社会化的主要手段现政治社会化的主要手段•主要作用：传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识主要作用：传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识 •大众传媒的特点：•（1）传播政府政策意图的有效工具•（2）社会舆论风向标•（3）社会舆论的导向舵•（4）社会信息分配中枢•现代信息通讯技术：网络的作用 •（五）思想库•现代政策研究组织又叫“思想库”（think tank）、“脑库”（brain tank）。

是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织•政策研究组织的类型：•官方思想库 •半官方思想库 •民间思想库 •跨国思想库第二节 政策客体•政策客体：指公共政策解决的社会问题（“事”）和政策发生作用的对象（“人”，目标群体）---政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策？•绝大数公共政策都是基于要解决特定的公共问题或社会问题而产生•此外，与这些特定问题又着紧密联系的群体，必然会再政策规定中受到利益的减损或增加•一、 社会问题与政策问题• 实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超过了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系• 当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，表明已经发生了问题•社会问题的特征：n（一）社会问题是一种客观条件n 所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况客观条件是社会问题存在的必要前提，但不是充分条件没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅有客观条件还不足以构成社会问题。

n（二）社会问题是一种主观定义n 所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离n（三）社会问题受价值判断的影响 社会问题之所以能够出现并得以持续，主要是由于人们具有不同的价值选择和目标取向 社会问题会涉及价值观的双重冲突：第一，在某些情况下，人们并不会一致认为某些状态对社会价值观构成了威胁；第二，在另外一些情况下，尽管人们基本上一致同意某些状态对社会基本价值观造成了威胁，但由于他们对所采取的相关措施和解决办法抱有不同的态度，因而难以就改革的计划达成一致性意见因此，人的价值判断不仅在被认定为社会问题的客观条件中起了一种非常重要的推动作用，而且对解决那些被定义为社会问题的客观条件有时还起到阻碍作用，这主要是因为人们并不愿意去支持那些要求他们损害或放弃固有信仰和制度的改良计划n（四）社会问题是一个关系到大多数人的问题n 政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利益的社会问题，但这并不等于说对少数人的事政府就可以弃之不管n（五）社会问题的形成往往具有一个发展过程n社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。

n（六）社会问题往往是系统性的问题n任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分不同范围、领域、层次的社会问题存在着相互联系、相互制约的辩证统一关系二、二、目标群体目标群体•目标群体（政策对象）：指受公共政策影响和制约（分配利益、规范行为）的社会成员•￿￿￿￿￿￿￿￿￿￿目标群体是公共政策实施的重要环节，也是公共政策是否产生成效的重要决定变量，目标群体的特征在一定程度上决定了公共政策实施的成败•￿￿￿￿￿￿￿￿目标群体理解、接受、服从政策的程度是衡量政策有效性的关键性因素目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下七个方面的原因：（一）政治社会化的影响 所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立(对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法，拥护社会制度等)任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举（二）传统思想观念和行为习惯的制约 政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的接受和服从。

因而，在政策制定中必须考虑习惯的因素，掌握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革（三）对政策形式合理与实质合理的看法 政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低四）对成本收益的权衡 目标群体对某项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断因而，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视 （五）对大局或整体的考虑 虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断六）避免受到惩罚 公共政策的权威性是不争的事实如果没有一定的惩罚措施，一部分人很可能就会去做违背政策的事情因而有时候人们会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策当然，处罚只是手段而不是目的，为处罚而惩罚实际上就是权力的滥用（七）环境条件的变化 政策在实施过程中会产生“振动效应”随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。

因而，没有一劳永逸的政策第三节 公共政策环境 一、环境与生态•环境是指实物周边的情况，几乎涵盖所有因素•生态是指生物体的生存空间和条件，它与生物体共同构成生态系统•从生态角度看，生物体对环境有明显的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需要•政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和，把政策与环境互动视为一个生态系统二、公共政策与公共政策环境的关系•公共政策与政策环境始终处于一种相互联系、相互依存、相互影响、相互作用的关系模式之中•环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用•首先，公共政策环境是随着社会的发展由环境的需要而产生的•其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策•再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化•最后，公共政策并不是完全消极和被动的，它对政策环境具有一定的能动作用三、政策环境的构成因素•（一）地理环境•地理环境：一个国家或地区所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏、人种等•孟德斯鸠的“地理因素说”：法律与地球纬度、气温、人种的关系•地理环境对政策系统存在直接或间接的影响，这种影响并不是一时的，而是永恒的。

•过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性三、政策环境的构成因素•（二）经济环境•经济环境是影响公共政策的各种经济因素的总称，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集体所有、国家所有等）•经济环境对公共政策的制定具有决定性的影响无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为等都受到经济环境的影响三、政策环境的构成因素•一方面，经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超过经济环境所提供的条件和要求•另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延缓科学技术的发展以及对生产关系的健全与完善•（三）政治传统与政治文化的影响•政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感•政治文化为每一社会通过学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集，通常包括政治行为的心理因素，如信念、情感及评价取向等•政治文化为一个民族在政治制度方面遗传下来的传统和行为特征的总和，包括公众对政治过程所持的态度、信念和价值观，以及由这些观点所产生的行为和制度。

源于政治社会化过程，是一个民族的整体历史经验，以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物三、政策环境的构成因素•政治文化是政治心理和主观活动的集中表现形式•在影响政策制定的政治因素中包含有主观的成分，例如政治意识、民族政治心理、人的政治价值观、政治信仰等•公共政策并不是绝对客观地受外界影响及目标指引，其中也包含了主观的认知成分•（四）社会变迁•社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、几句的变化或渐进的、缓慢的变化都为社会变迁•社会变迁不同程度的影响到社会系统的平衡，故对公共政策产生冲击•公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势的变化与发展的脚步•（五）国际环境•国际环境指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系•一个国家的公共政策不仅受国内环境因素的影响，而且还受国际环境因素的牵制和制约把公共政策置于国际背景中，不仅可以比较公共政策的优劣和效能高低，同时也是每个国家制定和实施公共政策尤其是外交政策的基本需要。

•一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。