公民权所得税与预算监督兼谈农村费改税的思路.docx

公民权,所得税与预算监督兼谈农村费改税的思路兼谈农村费改税的思路王绍光，王有强香港中文大学«战略与治理»2001年第三期目前中国农村税费改革立即全面开始, 这是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次革命 张曙光，〝中国农村税费改革立即全面开始〞 新华社合肥2000年2月15日电但许多人把农村税费改革的目的简单归结为减轻农民负担、增加农民收入, 从而大大低估了这次改革的意义从试点地区的改革方案看, 看起来并没有超越明代张居正的 〝一条鞭法〞 和清代雍正的 〝摊丁入地〞, 无非是 〝正杂统筹,〞 〝赋役合一,〞 〝丁银摊入田亩〞我们认为, 农村的三乱 (乱摊派, 乱收费, 乱罚款) 和由此产生的农民负担过重只是表面现象, 造成那个现象的深层缘故是我国不合理的财政制度深层制度问题不解决, 既使把现在的费都并入了税, 苛捐杂敛还会卷土重来, 不可能从全然上解决农民负担问题 明 〝一条鞭法〞 执行只是十余年, 清康熙 〝永不加赋〞 的诺言专门快失信于民, 便是前车之鉴 孙学文主编，«中国近代财政史»(大连：东北财经大学出版社，1990)， 84-87页税费改革的目标应是建立一个民主，公平，统一，规范，高效的现代财政制度。

只要如此，才能从全然上解决农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础这篇短文由五部分组成第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二部分分析〝三乱〞肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革的必要性，第四部分谈国外体会的启发，第五部分是政策建议第一节 理论分析框架近年来, 尽管中央政府三令五申要禁止 农村〝三乱〞, 地点政府看起来也在积极努力地予以执行和配合, 然而 〝三乱〞 问题依旧相当严峻，而且有愈演愈烈的趋势人们一样将机构膨胀和贪污腐败看作 〝三乱〞的缘故但这两个问题在都市也普遍存在，什么缘故都市居民对〝三乱〞问题并没有那么强烈的切肤之痛呢？看来要探求 〝三乱〞的全然缘故，我们必须超越对个别人和个别机构的道德声讨那么 〝三乱〞的根源到底在那儿呢? 在这一节里, 我们提出一个分析 〝三乱〞 问题的理论分析模型，并据此试图探究 〝三乱〞 的全然起因在本文中，〝地点政府〞 要紧是指乡镇政府及其所辖的村级组织地点财政收入有三大来源: 地点本级财政收入, 上级政府转移收入, 来自摊派 (包括乡统筹、村提留和集资) 、收费和罚款的收入前两者构成地点政府预算收入地点财政支出能够分为三类: 本地区政权机关运作所需支出 (如行政支出、公安、司法支出), 本地区公共事业和公益事业的支出 (如文化、教育、卫生支出), 促进本地区经济进展的支出 (如都市基础设施建设支出)。

为方便讨论, 我们用 g 表示由地点政府所提供的某一种公共服务或产品, G = G(g) 表示提供 g 所需要的最低开支, T = T(g) 表示地点财政预算中用于提供 g 的(正规)拔款数, F = F(g) 表示地点政府的与 g 相关之收费 、罚款、摊派总收入请注意, 我们把G, T 和 F 都表示为 g 的一个函数, 也确实是说, 关于 g 的每一个值, G, T 和 F都有确定的值与之对应因为 G 和 T 是用于提供 g 的所需开支和预算拔款, 显而易见这两者的值理应依 g 的值而定另外, 公共服务或产品的提供情形 g 可能直截了当或间接地阻碍与 g 相关之收费 、罚款、摊派总收入 F什么缘故呢？ 我们用地点社会治安作为一个例子来加以说明一样而言, 地点社会治安由当地公安部门负责, 是一项地点性公共服务假如社会治安情形较好, 需要用收费或罚款办的案件就会减少, 因而相关的收入也会下降 关于 g 的每一个给定值, 地点政府有关提供 g 的预算状况能够用以下式子表示:B(g) = F(g) + T(g) – G(g) = F(g) – D(g),其中 D(g) = G(g) – T(g) 是提供 g 的预算缺口。

下面我们分两种情形来讨论这一式子.第一种情形: T(g) ≥ G(g)地点财政预算中用于提供 g 的支出己足够既然地点政府预算收入能够保证公共服务或产品的提供, 〝三乱〞 问题可不能显现因此, 这是最理想的情形第二种情形: T(g) ＜ G(g)地点财政预算中没有足够的拔款用于提供 g, 因此地点政府需要查找其他收入来确保 g 的提供考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确地操纵和评估, 我们假设 g 的值在某一个(给定)范畴(g0, ∞)内能够变动, 那个地点g0 能够认为是该项公共服务或产品的最低供给水平在 g 的这一给定取值范畴内, 地点政府就可能通过选择 g 的值来猎取尽量多的剩余 B(g)依照我们的定义, B(g) = F(g) – D(g), 这就说明 g 的取值可能是基于使得收费 、罚款、摊派的总收入 F(g) 与预算缺口 D(g) 之差尽量大, 而不是仅仅补偿预算缺口 一样而言, 假如提供g的预算拔款 T(g) 相对固定, 预算缺口 D(g) 就随着g增大而扩大F(g) 的变化情形那么视 g 的特性而定不失一样性对此, 我们能够用教育 (g1) 和社会治安 (g2) 这两项公共服务为例来关心明白得。

农村教育预算经费严峻不足, 教育开支往往靠收费或摊派收入来补帖, 因此 F(g1) 随着g1 增大而上升由于可用收费或罚款办的案件随着社会治安情形转好而减少, F(g2) 那么随着g2 增大而下降那么, 如下面的图一和图二所示, g1 和 g2 的取值都将靠近其最低供给水平g0 , 同时F(g1) 和 F(g2) 的值都偏高. 从上面的理论分析能够见到, 显现 〝三乱〞 问题的全然缘故能够概括为:· 地点财力不足：T(g) ＜ G(g)· 财政结构不合理： T偏低 (正规税源缺乏) 而 g 偏高 (法定支出繁重)· 预决算治理不善：G(g) 难以操纵, 对F(g) 和 B(g) 无法进行有效监管 我们在下一节中对此一一作更进一步的分析 D, F D(g1) F(g1) g1 g0 g3 图一: F(g1) 为与 g1 相关之收费或摊派收入 D, F D(g2) F(g2) g2 g0 g4 图二: F(g2) 为与 g2 相关之罚款收入 第二节 三乱肆虐和农民负担过重的制度缘故在中国农村, 上面谈到的两种情形都存在。

T(g) ≥ G(g) 的情形要紧显现在东部地区例如在辽东半岛, 胶东, 苏南, 珠江三角州, 浙江和福建沿海地区, 农民个人一样都没有社会负担, 或负担不重不管是在以集体经济为主的苏南, 依旧在以私营经济为主的温州, 农民除了缴纳必要的农业税和少量提留统筹外, 差不多上不用负担集资和摊派, 几乎没有农民负担过重之说 余红, «中国农民社会负担与农村进展研究» (上海: 上海财经大学出版社, 2000年), 第115-120页 这些地区的共同特点是非农产业, 专门是农村工商业相当发达以种植业为支柱的中西部地区农村那么不然, T (g) ＜ G (g) 的情形十分普遍 王跃新、吕昱成, 〝农民负担问题简析,〞 «统计研究», 1997年第六期 只是也有另外，在中西部那些非农产业已占主导的地点 (如河南省临颍县的南街村, 巩义县的竹林村, 新乡县的刘庄等), 依旧会显现T(g) ≥ G(g) 的情形 见曹锦清， «黄河边的中国—一个学者对乡村社会的观看与摸索»(上海：上海文艺出版社，2000年)我们的关注点要紧是T (g) ＜ G (g) 的情形为了说明T (g) 什么缘故会小于 G (g)， 让我们对T和G分别进行一番解析。

什么缘故正税收入不足？T包括两部分, 一部分是地点政府本级财政收入 (T1), 另一部分是上级对本地的财政补贴 (T2)乡镇本级财政收入要紧由工商税，企业所得税，契税和农业税构成 李慷，〝乡镇政府〞，见熊景明主编， «进入21世纪的中国农村»(北京：光明日报出版社，2000)，第31-37页明显，非农产业发达的地区能够从工商税，企业所得税和契税中猎取大量收入用这些收入支付G往往就差不多足矣而在以种植业为主的地区，这三类税收极其有限，故只能依靠农业税种植业的收入不高，农业税的税率又低 (约5%)，因此来自农业税的收入不可能提供充沛的税源这在专门大程度上能够说明什么缘故东部地区农民负担轻，而中西部地区农民负担重假如T1不足以支付G，只要来自上级政府的财政补贴T2足够高，两者相加依旧有可能大于G遗憾的是，中国各级政府财政收入总和占GDP的 比重还不足15%， 2000年，全国财政收入完成13380亿元，而当年国内生产总值完成89404亿元前者相当于后者的14.97%见项怀诚，〝关于2000年中央和地点预算执行情形及2001年中央和地点预算草案的报告〞新华社北京2000年3月18日电 从中央到乡镇，各级。