公立医院出资人制度与其法人治理结构的研究.doc

中国卫生经济学会第五批招标课题公立医院出资人制度与其法人治理结构的研究中 标 学 会： 上海市卫生经济学会课 题 负 责 人：叶露课题主要研究人员：胡善联、邱永莉、王娟娟、陈文、丁纯课 题 报告执笔人：叶露2003年9月20日公立医院出资人制度及其法人治理结构课题总报告前 言.一、研究背景随着我国参加WTO，以及社会主义市场经济体制的逐步建立，公立医院的改革与开展遇到了前所未有的机遇和挑战医疗市场竞争日趋剧烈，致使城市医疗效劳领域的一些深层次问题逐渐显露第一，长期以来在方案经济体制的作用下，政府卫生行政管理部门对医院的社会行为管理、对医疗市场的监管、对医院的行政隶属管理，与政府对医院投资的国有资产管理，以及医院的具体运营管理等纠缠在一起，这种“管办合一〞、“政事合一〞、“资政合一〞的状况，成为公立医院管理体制难以理顺的症结所在政府卫生行政部门实行职能转变，实现管办别离、政事分开、政资别离已迫在眉睫第二，公立医院所有权和经营权的“错位〞与“缺位〞，产权制度改革刚刚起步，社会资金进出医疗领域的渠道尚不畅通，多元化办医局面尚未形成第三，公立医院作为独立法人的地位尚未真正确立，目前公立医院资产的归属是明确的，但是实际运营中产权主体又不明确，人人所有，但人人都没有责任。

政府管理的公立医院资产的所有权与医院自主运用国有资产的经营权的界线没有明确确定，医院没有法人财产权，国有资产没有人格化的代表，医院的资产保值问题难以解决，自负盈亏责任也难以落实 这些问题阻碍卫生改革的进一步的深入要推动公立医院管理体制和运行机制的改革，医院必须在建立出资人制度下，实行所有权和经营权别离的根底上，建立法人治理结构，使医院真正成为自主管理、自我开展、自我约束的法人实体本课题就是基于这个理由立题的二、研究目的通过对本课题的研究，提出公立医院出资人制度与法人治理结构的理论依据，并且希望通过引入类似于企业组织结构、鼓励机制和市场竞争机制，提出在公立医院如何形成所有权、决策权、经营权和监督权之间的制衡 三、研究内容：1．分析建立公立医院出资人制度的理论依据2．分析国外公立医院管理运作模式摸清医院董事会、监事会的组成和责、权、利以及院长的责、权、利3．分析国内现有公立及民营医院实行公司运作的模式4．探讨什么是标准的医院公司化运作机制5．医院在两权别离后，所有权、经营权如何安排；在非营利性的公立医院，如何形成所有权、决策权、经营权和监督权之间的制衡的法人治理结构四、资料来源与研究方法：1、 国内外现有文献检索和综述〔具体分析和总结新加坡、香港、德国和马来西亚等国家和地区〕。

2、 文献检索国内现有医院运作模式3、 个案调查上海市局部医院改制的情况4、 访谈局部医院管理专家 研究结果报告第一局部 关于公立医院的出资人制度一、 建立公立医院出资人制度的理论依据1、出资人的定义所谓出资人制度，是指一个具体人或具体机构行使所有权各项权能的制度，如行使收益权、股权转让权、选择经营者权利等2、为什么要在公立医院产权制度改革过程中，提出建立出资人制度？在公立医院产权制度改革过程中，大家普遍认为公立医院中所有权和经营权的关系界定不清，导致了公立医院产权不清晰，因而主张应该把公立医院产权改革的重点放在完善法人治理结构问题上认为一旦完善了法人治理结构，就能清楚的界定所有权和经营权的关系，到达实现两权别离，从而完全解决医院的产权制度的问题事实上，仅仅依靠法人治理结构的完善是不可能完全解决公立医院的产权制度的问题因为公立医院产权边界模糊不仅是因为所有权和经营权的关系没有被界定清晰，其很大程度上是因为其产权委托代理结构不合理所造成的由于委托代理结构的不完善，委托代理者之间不是一种责权利相对称的互为约束的关系，而是一种严重的责权利不相对称的软约束关系，从而导致了公立医院产权制度的无约束与低效率。

因此，公立医院产权制度完善的方向是：既要完善法人治理结构，但更重要的是要完善委托代理结构所谓的委托代理关系是一种契约关系在这种契约关系下，委托人授权代理人为实现委托人的利益而从事某些活动，为了防止代理人利用委托人的授权从事有损于委托人利益的活动，就需要设计一种机制或合同，给代理人提供某种鼓励，使之按有利于委托人的目标努力工作长期以来由国家或政府投入在公立医院而形成的有形资产实质上都是国家所有，国有医院归全体人民所有，全民委托政府经营，政府委托卫生行政部门管理，再经过层层中间环节委托给医院管理人员直接管理，而国有资产与其他公有资产的产权边界模糊国家没有经法律形式确立公立医院国有资产的委托程序，人人所有，但人人都没有责任政府管理的公立医院资产的所有权与医院自主运用国有资产的经营权的界线没有明确确定，医院没有法人财产权，国有资产没有人格化的代表，必然产生委托人与代理人之间的问题，如信息不对称、鼓励不相容等医院的资产保值问题难以解决要解决国有资产人格化代表的缺位，必然要构造一个国有产权所有者代表，代表全体人民管理与经营国有资产于是国有资产必然要实行委托代理制，通过一到二层授权委托，由被委托机构用经营资本的方式，管理和运营公立医院。

因此公立医院产权制度改革的关键是如何完善委托代理机制十六大报告提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的新型国有资产管理体制政府管理部门的角色向出资人转化，将在法人的治理结构上彻底解决公立医院改革中长期存在的“国有资产人格化代表缺位〞的难题这样卫生行政主管部门对公立医院的行政干预会极大限度地降低，卫生行政主管部门作为国有资产的管理机构，不再管医院，而是作为出资人管资产医院是完整的独立法人，有自身运作规那么二、公立医院出资人的管理模式国有资产经营管理机构是授权经营国有资本的出资人代表在组建国有资产经营机构时，按照“政资分开〞原那么设立国有资产管理机构，按照“政企分开〞的原那么授权国有资产经营机构作为国有资本运营的出资人代表由地方国资委授权，成立卫生国有资产经营，地方卫生系统国有资产授权的经营主体，负责经营管理市级医疗卫生单位现有全部国有资产，对地方国资委承当保值增值责任鉴于卫生事业具有一定的福利性、公益性，卫生国有资产经营不应以营利为目的因此其公司的组织架构包括决策机构、执行机构和监督机构有别于一般的公司但是公司实行企业化管理和市场化运作方式，提高卫生投资效率，优化卫生资源机构。

组织架构应采用理事会，实行理事会领导下的总经理负责制理事会由卫生、国资、财政、计委等政府有关部门人员组成政府通过理事会，对公司的运作实行监管，保证政府意图的贯彻和国有资产的保值增值卫生国有资产经营的建立，可为卫生行政 部门的职能转变，实现管办别离、政事分开、政资别离创造了重要的根底条件否那么卫生行政部门的职能转变难以从体制上得到保证通过塑造公立医院的资产所有者代表〔出资人〕，卫生国有资产经营的建立必然要求行使资产所有者的权益这就要求对公立医院的所有权和经营权进行明确界定，适当别离，两权别离后，通过引入类似于企业的组织结构、鼓励机制和市场竞争机制，使得公立医院的所有权、经营权、决策权和监督权之间互相制衡，形成完善的法人治理结构〔详见第二局部〕 3、建立卫生部门国有资产出资人制度需要解决的几个问题：第一， 建立出资人代表制度的法律保障由于建立新型国有资产管理、运营、监督体制和机制，建立国有资本出资人制度，涉及到投融资体制、财税体制、人事体制及政府机构设置的改革，是一项触及各方面利益调整的系统工程，建立出资人制度仅仅依靠政府发文件是不够的，政府行政法规解决不料现行法律的障碍，需要立法先行。

第二， 国有资产出资人到位的前提条件是政企必须真正分开第三， 实行产权多元化公立医院产权制度改革的主要形式包括股份制、医院集团、转让拍卖、托管等积极探索国有医院产权制度多元化，有利于政府转变职能，实行宏观管理方式，有利于标准国有医院法人治理结构，实行企业化管理目前国有医院产权多元化仍处于“冻土地带〞，改革仍需付出艰苦努力第四， 法人治理结构是完整有效的，国有医院的治理结构不是法人的，因为政企没有真正分开，医院不可能真正拥有法人所有权目前我国改制的医院，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用〔见第二局部〕第五， 有效的监督与鼓励委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，应尽量完善国有资产委托代理关系的契约，建立一套科学、便于操作的委托代理指标体系，以较完备的契约约束国有资产经营者的行为，减少“道德风险〞和“逆向选择〞的发生 如果不解决这个问题，其代理行为就不可能是“全心全意〞、尽职尽责的第六， 完善建立出资人制度的外部环境完善市场体系，特别是要注意注重培育职业院长市场第二部 关于医疗机构法人治理结构的研究一、企业的法人产权与法人治理结构1. 公司法人治理结构所谓公司的法人治理结构或称公司法人治理体制，是指一组联结并标准公司法人中相应的所有者、支配者、管理者相互权利、责任、利益的制度安排。

其实质是从公司法人资产的权利-责任的结构性制衡上来标准所有者与资产受托者、受托者与代理者相互间的利益关系，涉及围绕公司诸方面的利益、责任的“合约〞，它是从公司有关主体的行为目标、行为规那么、相互间的权能分配、监督、控制、协调鼓励、约束等方面做出的经济、法律及道德上的系统制度安排这种制度安排的根本目的在于通过一定的治理结构，使得资产诸方面权利在相互别离的状态中，能够保持有效的约束与监督，使诸方面资产权利的掌握及运用尽可能严格地受到相应资产责任的制约，从而实现诸方面利益的均衡和目标的和谐，以保证效率的提高2. 公司的法人产权公司的法人产权制度，是以公司的法人财产为根底，以出资者原始所有权、公司产权与公司经营权相互别离为特征，以股东会、董事会、执行机构作为法人治理结构来明确各自的权利、责任和利益的企业财产组织制度总而言之，l 公司是由一个法人治理结构来统治和管理的 l 公司治理结构是由股东会、董事会和高级经理人员三者组成的一种组织结构，这种三层治理结构的特点是使得原始所有权、公司产权、经营权各有人格化的载体，界定明确，责、权、利明确划分其中股东大会是公司的最高权利机构，董事会是由股东大会选举产生的公司决策和管理机构；董事会领导下的高级经理人员组成公司管理与执行机构l 由股东会、董事会和经理人员组成的治理结构，具有一定的制衡关系，可以互相制约，从而保证公司资产的完整性和表达公司法人团体的意志。

可见，公司法人治理结构与公司法人产权制度有着密切的关系，法人治理结构从某种意义上可以说是公司法人产权制度的组织形式，法人产权的有效安排是公司治理结构有效性的根本前提3. 确立有效的法人治理结构必须以公司法人产权的建立为前提可以说如果没有公司法人产权，假设公司仍是由出资者个人直接监督、支配并管理其资产，同时直接承当剩余风险，那么，也就不存在所谓公司的治理结构问题，不需要以一组特别的制度安排来标准所有者、支配者、管理者、使用者的相互权利和责任，进而解决不同权利主体之间的监督、鼓励、风险分配等问题因此，要建立有效的产权制度，就必须具有明确的产权主体，同时还应当规定其责任和权利的担当者，并在权利、责任和利益之间建立有效的制衡机制就国有医疗机构而言，当务之急是进一步理顺国家、卫生行政主管部门同医疗机构三者的关系：国家作为出资者、行使财产所有权；卫生行政主管部门按照法律规定，是受国家委托担负地方国有资产的监督管理任务，而不是财产所有者；医疗机构作为独立的经营实体，那么要确认其法人财产权，依法享有法人财产的占有、使用、支配和收益权。