[农林牧渔]草原执法工作中应当注意的几个问题070703.ppt

草原执法工作中应当注意 的几个重点问题,农业部草原监理中心 李拥军,2007年7月 乌鲁木齐,六个方面的问题： 关于草原监理机构的执法主体地位及其职权的问题 关于草原违法行为认定和适用法律的问题 关于草原行政处罚程序的问题 关于草原行政处罚执行的问题 关于行政复议和行政诉讼的问题 关于追究草原违法行为刑事责任的问题,草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,一、关于草原监理机构的执法主体地位及其职权的问题,（一）草原监理机构的执法主体地位 草原执法主体必须具备的四个要件： 必须是组织，而不是自然人； 必须有合法的成立依据； 必须有具体明确的职责范围； 必须能以自己的名义作出行政行为并承担相应的法律责任 我国的草原执法主体： 各级人民政府草原行政主管部门 草原监理机构 广义的草原执法主体还包括立法机关、各级人民政府、司法机关及相关行政主管部门草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原监理机构具有草原执法主体资格,《草原法》第56条明确规定：“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。

这一法律规定明确了草原监理机构的执法主体地位 在《草原法》法律责任一章中，对各种违法行为进行处罚的主体均表述为草原行政主管部门，没有提到草原监理机构这是《草原法》修订过程中的一个纰漏 一些省区在制定或修订地方性法规过程中，对这一问题进行了弥补，在明确规定草原监理机构执法主体地位的同时，在法律责任中也明确规定了草原监理机构的职权草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,并非所有草原监理机构都具有草原执法主体资格,经编制机构批准成立的草原监理机构具有草原执法主体资格； 未经编制机构批准的草原监理机构不具有草原执法主体资格在下面的内容中，作为草原执法主体提出的“草原监理机构”，均指经过编制机构批准成立的草原监理机构草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,实际工作中应当注意的一个问题,一些地方以“联合工作组”或者“联合检查组” 的名义对草原违法行为进行处罚联合工作组”或者“联合检查组”不是草原执法主体案例5: 青海省某县人民政府、县畜牧局、县草原监理站及当地乡政府组成联合工作组，对贡某等10人开垦草原的行为进行调查，并以联合工作组的名义作出处罚决定案例18: 四川省、州、县三级草原监理站组成联合执法组对一金矿企业非法征占用草原采金案进行调查，在查清违法事实后，由县草原监理站对给该企业作出行政处罚决定。

草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,（二）草原监理机构的职权,草原执法的职权主要包括： ⋆ 草原行政许可权 ⋆ 草原行政监督权 ⋆ 草原行政征收权 ⋆ 草原行政处理权 ⋆ 草原行政强制权 ⋆ 草原行政处罚权 ⋆ 其他职权各级草原监理机构尽管是草原执法主体之一，但并不拥有上述所有的职权 草原监理机构的职权范围要比草原行政主管部门小草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政许可权,草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政监督权,草原行政监督权，是指草原执法主体对行政相对人的行政监督权 草原行政主管部门在设立之时就具有监督检查职能，其行政监督权是固有 草原监理机构的行政监督权是由法律、法规赋予的 《草原法》第56条赋予了草原监理机构“负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处”的职权 一些地方性法规对草原监理机构的行政监督权作出了更为具体的规定我认为，草原监理机构具有与草原行政主管部门相同的草原行政监督权草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政征收权,行政征收是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收一定财物的一种具体行政行为。

根据《草原法》的规定，草原执法主体拥有的行政征收权主要是征收草原植被恢复费 按照《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》的规定，草原植被恢复费的征收主体是草原行政主管部门，各级草原监理机构没有行政征收权 但甘肃省例外 《甘肃省草原条例》规定草原监督管理机构享有草原植被恢复费的征收权 甘肃省财政厅、物价局同意设立草原植被恢复费收费项目草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政处理权,行政处理权是指行政主体针对具体事件行使行政权，单方面做出的对外直接产生法律效果的法律行为 《草原法》：责令限期改正 责令停止违法行为责令限期恢复草原植被 责令限期拆除责令退还非法使用的草原地方条例： 责令改正超载过牧行为 责令签订草畜平衡责任书责令停止放牧我认为，草原监理机构拥有与草原行政主管部门相同的草原行政处理权《草原法》还规定了草原使用权的收回草原使用权的收回权应由县级以上人民政府行使 《黑龙江省草原条例》也规定了县以上人民政府可以收回国有草原使用权草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政强制权,行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行为的总称，包括行政强制措施与行政强制执行。

《草原法》规定了两种行政强制措施： 强制拆除第71条第1款 强制恢复植被第71条第2款 我认为，不仅草原行政主管部门享有这两项行政强制权，草原监理机构也享有这两项行政强制权草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政强制权（续）,需要注意的一个问题： 上述两种强制措施都是针对临时占用草原的行为，除此之外的限期拆除（第65条）和限期恢复植被（第65、66、68、69、70条）《草原法》都没有规定强制执行措施，因此草原执法主体在遇到违法当事人在规定期限内不履行处罚决定时，只能向人民法院申请强制执行，自行采取强制措施属于越权执法案例7： 宋某开垦草原种植黄豆被县草原监理站处以罚款1万元和立即恢复草原植被的处罚宋某没有恢复植被，还继续在草原上进行耕种作业于是县草原监理站在县公安局治安大队、乡派出所和村委会的配合下，将宋某非法开垦的土地上已长出的豆苗用机车耙掉，并撒播了草种县草原监理站采取这种强制措施就属于越权执法草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,一些地方性法规还规定了其它强制措施 《黑龙江省草原条例》第46条规定：“违反本条例规定对正在使用机械和设备开垦和破坏草原的，县以上草原行政主管部门可以暂扣其使用机械和设备，并处五千元以下的罚款。

对开垦和破坏草原行为处罚后，应当及时返还其机械和设备” 这一强制措施的实施主体应当是县以上草原行政主管部门，草原监理机构没有行使此项强制措施的权力 实际工作中，草原监理机构可以受草原行政主管部门委托，以草原行政主管部门的名义行使此项强制权草原行政强制权（续）,草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政处罚权,草原行政处罚是指草原执法主体依照法定权限和程序对违反草原法律法规尚未构成犯罪的行为给予相对方行政制裁的具体行政行为 《行政处罚法》规定了7种行政处罚：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚 《草原法》设定了2种行政处罚：一是罚款；二是没收违法所得、没收非法财物 内蒙古、宁夏、甘肃等省区的地方性法规还对一些违法行为设定了警告的行政处罚 我认为，草原行政主管部门和草原监理机构都享有上述行政处罚权草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原行政处罚权（续）,需要注意的一个问题： 在对草原违法行为作出行政处罚决定时，不能超越法律、法规设定的行政处罚内容而自行“创造”新的处罚。

案例4： 某县草原监理站对海某开垦草原的行为处以“罚款500元；看管本村荒山一年”，其中的“看管本村荒山一年”的处罚没有法律依据，这一行政处罚应为无效本案海某没有提出异议，如果提出异议，并申请行政复议或者提起行政诉讼，县草原监理站的处罚决定就会因无法律依据而被撤销草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原权属的确认权与权属争议的处理权,草原权属的确认权 根据《草原法》第11条规定，草原权属确认权的实施主体是县级以上人民政府 根据《草原法》第48条规定，县级以上人民政府草原行政主管部门对退耕还草地享有核实登记、履行土地用途变更手续以及发放草原权属证书的职权 按照上述规定，除退耕还草地外，一般情况下，草原行政主管部门和草原监理机构不享有草原权属的确认权，但可以受政府委托，以政府名义开展相关工作草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,草原权属争议的处理权 根据《草原法》第16条规定，草原权属争议的处理权，由县级以上人民政府或乡（镇）人民政府行使 草原行政主管部门和草原监理机构可以对草原权属争议进行调解，但无权以自己的名义对草原权属争议作出裁决处理，否则就是一种越权行为。

案例26：某县草原监理站在对马某和丁某草场纠纷问题进行调解无效的情况下，以自己的名义作出处理决定，裁定马某归还丁某草场207亩结果马某以县草原监理站不具有行政行为主体资格为由向中级人民法院提起上诉后，中级人民法院裁定县草原监理站对当事人之间的草原使用权争议纠纷进行裁定属越权行为，并撤销了县草原监理站的处理决定草原权属的确认权与权属争议的处理权（续）,草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,其他草原行政职权,草原规划权 草原行政指导权 缔结草原行政合同权等草原行政主管部门享有上述行政职权 草原监理机构并不完全享有这些行政职权，要视各地的地方性法规、规章的具体规定而定,草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,二、关于草原违法行为认定和适用法律的问题,（一）草原违法行为的认定 对草原违法行为作出准确的认定，是依法对违法当事人作出正确行政处罚的前提在实际工作中，一些草原执法人员对草原违法行为认定不准，作出行政处罚决定时适用法律就会出现偏差 要准确认定草原违法行为，首先要准确认定土地类型 我国土地类型主要划分为农用地、建设用地、未利用地等类型，农用地中又划分为耕地、草地、林地、园地等。

认定土地类型的依据主要有土地利用总体规划、草原使用证、草原承包合同等如果经认定，违法行为发生或者危害的土地不属于草原，应当及时将案件移送有管辖权的单位处理草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,确认土地类型案例,案例14： 宿某在河边非法开垦“草原”，市草原监理站接到举报后进行了现场勘查和调查取证后经市畜牧、水产等部门共同调查核实，认定宿某开垦地块在市土地利用总体规划中标识的是渔业开发用地，对水产部门管理于是，市草原监理站将全部调查取证材料移送到市水产局，由水产部门处理 案例19： 某县草原监理站接到举报后，对某公司在“草原”上非法建场建房的行为进行了调查，并作出了立即拆除违法建筑、并处8000元罚款和限期恢复草原植被等处罚决定该公司不服，向同级草原行政主管部门提起行政复议经县草原行政主管部门审核后认定，该公司修建场房的地块确实不属于草原，场房建设用地已经当地土地部门批准，于是撤销了县草原监理站的处罚决定草原执法培训讲义 2007年7月 乌鲁木齐,认定土地类型需要特别注意的一个问题：,一些地方以开发未利用地的名义实施开垦草原的行为 《土地管理法》第38条规定，国家鼓励单位和个人依照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

《草原法》第46条明确规定，禁止开垦草原 《土地管理法》第39条也规定，禁止毁坏森林、草原开垦耕地 草原执法人员在查处以开发未利用地为名实施开垦草原的违法行为时，关键要准确认定被开垦的地块到底是未利用地，还是草原案例16： 某县国土局为解决该县公路建设占用耕地占补平衡指标问题，向县政府申请在某村村民郭某承包的牧场区域内开垦1500亩“未利用地”但后来经查实，此地块在该县1997－2010年土地利用总体规划中被列为“牧草地”通过准确认定土地类型，认定郭某的开垦行为为开垦草原。