土地市场回顾、展望与问题.docx

2005～2006年土地市场回顾、展望与问题 一 2005年土地政策主线2005年的房地产市场，人们对土地的关注远不如房价与前两年土地市场轰轰烈烈的治理整顿相比，2005年针对土地市场的政策措施相对平稳：在依然严管土地的同时，稳定房价、集约用地、规范市场成为贯穿政策的主线，稳定房价是其重点1.稳定房价2005年上半年稳定房价政策密集出台，国家土地管理部门采取了相应的配合措施，继续发挥土地的宏观调控作用，进一步从需求管理向供给调节转变，加大调节力度，以供给引导需求，重点是调控土地供应总量、结构、布局，以土地供应调控房地产市场首先是在稳定土地供应总量的前提下，提高土地供应中居住用地比例，增加居住用地供应，保障商品房用地需求，缓解商品房供求矛盾有关部门的统计数据显示，虽然2005年1～10月全国房地产开发企业土地购置面积比2004年同期仅增加1.6%，同比基本保持稳定，但2005年前11个月，全国房地产本年购置土地中，未完成开发的面积16706.7万平方米，占同期本年购置土地的53.8%，即前十一个月仅开发了本年购置土地总量的一半略多，购置土地大量存留剩余按照2005年前10个月的平均开发水平，这些未开发土地还能满足30个月的开发需要，说明2005年房地产用地供应充足。

当然，房地产购置土地大量存留剩余与开发商减缓开发速度也不无关联2005年开发商与购房者、政府在房价方面的激烈博弈令社会各界印象十分深刻，为了抬高房价一些开发商抛出“地荒论”将房价持续增长归咎于土地市场，并试图造成房市缺房、将严重供不应求的假象，蛊惑市场大量购房，抵抗政府稳定房价的努力另一方面，面对房价不再如预期上涨，开发商减慢开发速度，将购置土地大量剩余存留作为“储备”统计数据显示，2004年全年房地产月均开发面积1645万平方米，2005年前10个月月均开发556万平方米，仅为2004年月均开发面积的约三分之一其次是要求各地调整土地供应结构，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量，继续停止别墅类用地供应，严格控制高档住房用地供应其后各地纷纷出台相应政策和措施，如，江苏省2005年5月18日发布苏政办发〔2005〕55号文件《省政府办公厅关于转发省建设厅等部门关于切实稳定住房价格促进房地产业健康发展意见的通知》、浙江省物价局2005年4月26日下发《关于加强住房价格监管的通知》各地也纷纷调整和公布供地计划，上海计划供应普通商品房用地2000公顷，比2004年的765公顷增加138%，占2005年住宅用地供应总量的2/3；天津安排经济适用住房用地240公顷，占住宅供应的15%，较2004年增加3个百分点；宁波经济适用住房用地比重2004年占2.9%，2005年计划占24.4%。

但是，一些地方政府为维护地方自身利益而消极执行中央政策，住房投资结构不合理现象并没有从根本上得到解决，经济适用房严重供不应求的趋势继续加剧，但商品房空置面积猛增国家统计局2005年12月16日发布的报告显示，2005年前11个月，全国商品住宅投资8993亿元，同比增长22.3%，经济适用房投资却继续下降，2005年前11个月只累计完成477亿元，同比下降8.8%2.集约用地集约和节约用地也是2005年国土资源管理工作的重点，节约和集约用地工作的推进也深刻影响着土地市场一是加大清理闲置土地力度，督促开发商加快对土地的开发进度，挤出开发商手中的储备土地，增加了房地产市场的供给二是年初开展的城镇存量建设用地专项调查，查出全国共有闲置土地107.9万亩，空闲土地84.2万亩，批而未供土地203.4万亩，三类土地总量达395.6万亩消化和处置这三类土地将增加土地市场实际供应总量三是开展土地利用总体规划第三轮修编土地利用总体规划修编是指导土地利用的重要依据和手段，通过其修编来实施土地利用和管理的目标，以供给来引导需求规划继续严格贯彻实施节约利用土地、控制土地农转非、保护耕地的根本指导方针为确实落实这一方针，本轮土地利用总体规划的修编增加设置了前期研究，规划对土地市场中长期供应总量将产生影响。

四是按照“区别对待、有保有压”的宏观调控政策，国土资源部严格建设用地审查报批，核减不合理用地近7万亩对报国务院批准的城市建设用地，涉及别墅、高档住房用地的严格控制，经济适用住房等普通商品房用地尽快办理，加大土地供应量，平抑房价对于国家产业政策明令禁止的建设项目，坚决停止供地对于闲置土地较多、未供地比例较高的城市，暂缓新增用地的报批，从严控制用地总规模，促进内涵挖潜五是土地供应的空间结构在节约集约用地的影响下出现调整，工业向园区集中、农民向小城镇和中心村集中，在一些地区进入实质性操作阶段，不仅促进集约节约用地，也有利于发挥规模效益和聚集效益，提高土地利用的经济效益如，上海市发改委、房地资源局、规划局等部门联合下发了《关于加强本市工业节约集约用地的指导意见》，明确要求：新增工业用地要优先保证市级以上工业区、六大产业基地等重点区域；加快推进工业向园区集中，推进产业结构调整和优化升级；优先供应规划工业区内的项目用地，严格限制工业区外供地3.规范市场2005年土地出让市场化程度继续提高，土地市场进一步规范一是加大了披露土地供应与价格信息工作，公布土地供应计划的地方越来越多，增加了市场透明度，在一定程度上削弱了开发商对消费者的误导能力，对引导房地产投资、消费和维护消费者利益起到了积极作用。

二是在规范集体建设用地流转方面有所突破一直以来的规定是集体建设用地不能进入市场，但由于利益推动，集体建设用地地下交易屡禁不止，扰乱了土地市场2005年广东省发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，将集体建设用地流转由地下变为地上，成为第一个以省级政府名义规范集体建设用地流转的地方性法规，在中国土地制度改革尤其是土地市场发展方面具有重要意义，引起了社会各界强烈反响，包括许多质疑三是经营性基础设施用地有偿使用有了较大进展根据“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用”的精神，部分经营性基础设施用地开始实行有偿使用，公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施等用地有偿使用的面积已经占到其用地总量的相当比例四是未利用土地开发有了更加明确的权利2005年5月，国土资源部和国务院振兴东北办联合下发了《关于东北地区老工业基地土地和矿产资源若干政策措施的通知》，其中对国有和集体荒山、荒地等未利用土地的出让、转让、出租等做出规范丰富了土地市场内容，虽然这项政策目前只限东三省，但可能成为未利用土地开发的方向二 2006年土地市场趋势2005年11月29日～12月1日召开的中央经济工作会议指出，2006年要“继续加强和改善宏观调控”，实现经济平稳较快增长，要努力扩大国内需求，提出2006年经济工作重在解决民生问题。

2005年12月3日召开的全国发展和改革工作会议指出，2006年要“继续把好土地、信贷两个闸门，防止投资膨胀反弹并明确表示，2006年将强化房地产价格管理土地市场是房地产的源头市场，土地政策作为加强宏观调控的举措之一2006年也不会减弱，继续严把土地闸门，进一步增强参与宏观调控的针对性和有效性仍将是其主调1.加大调控力度稳定地价为稳定房价、保障房地产市场健康持续稳定发展，2006年土地管理部门将继续调整土地供应结构，增加中低价位商品房、经济适用房和廉租房供地，继续停止别墅用地供应，限制低密度住宅用地供应在国家宏观调控政策作用下，改善土地供应结构可以从源头上控制房地产市场的产品供应结构，但不能过于乐观一是因为房地产市场经过几年发育，市场化程度越来越深，政府对开发商的影响力越来越弱，开发商追求高利润的自然本性使高档商品房的开发对其更有吸引力同时，一些开发商结盟形成的垄断趋势越来越明显，为获取高额利润对不利于自己的政策消极对抗也不无可能二是真正控制土地市场供应的是市、县政府，为了地方利益对中央政策消极对待或只做表面文章，也将使政策最终大打折扣2005年在中央多次出台相关政策的背景下，经济适用房投资比重在继近两年持续减少的情况下仍继续下降证明这一担心并非多余。

2.规范协议出让地价2005年底国土资源部官员表示，国土资源部将强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，统一公布各地协议出让土地最低价标准，禁止非法压低地价招商引资2006年初国土资源部领导透露，将进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格控制划拨用地范围，逐步推行经营性基础设施用地有偿使用，今后工业用地也要努力创造条件实行招标拍卖、挂牌出让工业用地出让是协议出让的大头，一直以来对于工业用地出让，由于并没有强制规定必须进行“招拍挂”的供地方式，为招商引资和对GDP单纯的追求，地方政府普遍实施的是工业用地“压低地价”“协议出让”，而对住宅用地实行“价高者得”的“土地招拍挂”，形成经营性国有土地市场的“二元”政策而且，由于许多地区都只着眼于本地经济发展和政绩，招商引资的力度越来越大，恶性竞争愈演愈烈，一些地方政府往往拼命压低地价，甚至出现了零地价的招商引资，商住和工业用地出让地价相差很大笔者对东南经济发达地区某地的调查显示，该地工业用地均为协议出让，平均价格14万～15.5万元/亩（内外资有别，外资低于内资），商品房用地全部为招、拍、挂，平均价格为185万元/亩（城市中心区高于非中心区），商品房用地市场出让价格为工业用地协议出让价格的10多倍。

低成本获得工业用地，很容易造成低水平重复投资建设和粗放型经济增长方式，“拼”的是不计成本、不计效率的“高资源消耗”，也容易造成工业用地被长期圈而不用、闲置撂荒或坐等发土地增值财，还极易滋生土地腐败或打工业用地之名行房地产开发之实，赚取高额甚至超额利润有专家认为，与商品房用地的地价相比，工业用地大多是亏本的超低地价，弥补工业用地“亏空”所需资金只好从“经营城市”、“以地生财”中而来，而这“经营城市”、“以地生财”的核心内容主要是商品房开发，也就是主要来自于老百姓的口袋规范协议出让用地最低地价将减少地区间招商引资的恶性竞争，因减少了协议出让土地造成的“亏空”压力，地方政府对房地产用地地价“抬高”的冲动或许会弱化一些，但从土地市场建设角度看，工业用地属于经营性用地，自然应该纳入招拍挂范畴有报道显示，招拍挂细则的制定将是2006年国土部门的重点工作之一，工业用地扩大到招拍挂领域是细则修改的具体内容之一3.新措预防“贱拍”或“流拍”2005年9月，最早实行“招、拍、挂”的城市之一——深圳，在土地招标中出现“流拍”，2005年武汉、南京等城市也相继出现城市中心区土地“流拍”现象，武汉“流拍”土地的总额甚至超过10亿元，在此背景下正在酝酿讨论、准备出台的“勾地”制度自然引起业内极大关注。

所谓“勾地”是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明意向，并承诺愿意支付的土地价格，在政府认可其出价后，再行挂牌、招标、拍卖的交易方式勾地制度也叫“土地成交价格申报制度”在“勾地”制度下，政府有权选择在地价下跌的时候“不卖”，预防土地出让中出现价格过低“贱拍”或“流拍”现象，有利于保障政府收益亚洲金融危机导致香港地产市场低迷，香港地政署便暂停了“卖地”转而采用“勾地”制度，以避免在市场低潮期土地被贱卖如果在金融风暴、楼市大跌之时，放任土地价格任意回落，香港的房地产市场将会受到更大冲击，正是“勾地”制度保证了整个市场的过渡这一制度虽然增加了“勾地”程序，但土地的最终获取还是要通过“招、拍、挂”来实现，因此，有人认为将“勾地”形式引入大陆，是招拍挂制度在技术层面的完善，是改善现行土地出让制度的一种努力，不会改变现行土地交易制度的基本原则但也有人对此制度提出质疑，认为香港的经验表明，“勾地”制度演化成了。