论利益分化条件下的政策走向.doc

1货币分房制度改革研究货币分房制度改革研究内容提要：本文通过对目前上海市住房分配的历史、现状及存在的问题进行 剖析，指出上海市住房分配货币化改革政策难产的症结所在，从而重新定义了 货币化分房的概念，指出了货币化分房应具有的二个阶段：即还欠帐和付新帐， 并对如何还欠帐和付新帐作了举例说明，以及货币化政策实施相应的配套措施， 从而科学地设计出一套符合客观实际的，具的较强操作性的货币化分房政策关健词：货币 分房 制度 改革研究引言1998 年 7 月 3 日，国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度加快 住房建设的通知》 （国发[1998]23 号）文件，要求各地从 1998 年下半年开始停 止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化全国各地根据中央文件，陆续出 台了切合本地实际具体操作办法1999 年 10 月 27 日，上海市人民政府根据国 务院 23 号文件，下发了《印发〈关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干 意见〉的通知》 （沪府发[1999]38 号）文件，提出了“停止住房实物分配，实行 住房分配货币化”的目标1999 年 12 月 1 日，上海市市政府召开新闻发布会， 再次明确全市机关、企事业单位停止住房实物分配，实行货币化改革，到今天 为止整整过去了四年多，然而广大老百姓关心的住房分配货币化操作办法却是 杳无音讯，2002 年 2 月 4 日至 6 日，建设部在上海召开全国住宅和房地产工作 会议，当时盛传我市的住房分配货币化政策将在 2002 年的 3 月份出台，然而， 时至今日，我市的住房分配货币化分配具体政策仍不见踪影。

本人通过对部分主要省市住房分配政策的研究，发现它们如出一辙，虽有 一定的操作性和进步性，但还是觉得在科学性方面差强人意，立意不够高，在 公平性方面有待探讨，特别是如何在住房分配政策改革中充分考虑老百姓的利 益方面尚显不足而上海市具体的、操作性强的货币化分房政策却是迟迟不见 出台，各区县、各单位要么等待，要么自行其事出台自己的土政策，在公平性、 科学性以及政策依据方面存在很多问题因此，设计出一套切合上海实际的、 具有指导性的、科学的货币化分房政策十分必要 作为一名长期从事上海市房地产行业管理工作的政府公务员，对本行业有 着比较深入的理解，对住房制度改革有着自己的理解同时作为中国首届 MPA， 肩负一种责任，一种如何实践“三个代表” 、如何切实维护老百姓的根本利益责 任，这种强烈的责任感促使我觉得有必要以科学的作风、负责的态度来在这方 面作些研究 本文通过对我国住房制度改革的历史回顾，指出我国实物分房存在弊端，得 出住房分配制度改革的必要性，同时对部分主要省市住房分配货币化改革进行2了研究，对其科学性和公平性提出了质疑，在此基础上设计出了更为科学的住 房货币化分配政策 一、历史的回顾 住房政策是当代中国公共政策的重要内容之一。

吃、穿、住、行，老百姓关 心的头等大事，而“住” ，更是近几年来大家最为关心的大事，唐代大诗人杜甫 在一千多年前就提出“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜” 新中国成立后， 百废待兴，在优先发展重工业的战略指导下，重积累轻消费，国家对城镇住房 投入力度不大，再加上人口迅速膨胀，其中城镇居民近四亿，致使我国城镇居 民人均居住面积长期停留在 4.5 平方米左右，再加上住宅成套率低，居民居住 条件极差直到上个世纪 90 年代开始，这种情况才有所改善 为改善城镇居民的住房条件，新中国历届政府作出了不懈努力，其住房政 策几经周折，最终朝商品化、社会化方向迈进回顾我国住房分配政策演变， 大体上可分为以下三个阶段： （一）第一阶段：完全实物供给制阶段 这一阶段，我国城镇居民的住房完全由国家供给，租住公房，居民只象征 性地承担很少的房租 我国城镇居民长期以来一直实行的是国家统一拨款建设，根据规定的条件和 标准统一分配，并实行低房租制度这是一种由战争时期延续下来的对革命干 部和革命军人等实行的供给制度，供给制的供给范围一般包括个人的衣、食、 住、行、学习等生活必须品和少量的零用补贴，以及子女的生活保育费。

分配 数量大体平均，略有差别1952 年 3 月，政务院规定，将供给制改为包干制， 逐步缩小了革命工作人员待遇中的供给成份1956 年，统一实行了货币工资制 但是住房供给制的做法却一直沿袭下来，只是在工资中计入少量的住房消费成 分，并规定住公房必须交纳一定的房租这是一种典型的共产主义式的按需分 配 1980 年 12 月 30 日，国家城市建设总局发布了《关于认真做好住房分配工 作的通知》 ，对住房分配原则、分配对象、分配标准、分配范围、分配办法和分 配纪律作出了原则规定 《通知》指出，凡能自筹资金建房的企业和单位，其职 工住房问题自行解决，其分配办法由单位自行制定国家补助和地方投资建设 的住宅，应主要分配给无力建房的中小学教职员工、街道居委会和基层行政机 关、群众团体等单位职工住房分配的对象主要是：无房户、危房户、低于当 地平均居住水平的拥挤户、三代同室的不方便户、落实政策需要住房的职工 在此范围内，不论干部、工人和居民，都应按需房缓急统一排队，按顺序分房， 实行实物分配轮候制度 1983 年 12 月 5 日，国务院发布了《关于严格控制城镇住宅标准的通知》 ， 要求严格控制住宅的建筑面积标准。

全国和各工矿区住宅应以中小型户（1-2 居 室）为主，平均每套建筑面积控制在 40-50 平方米以内，其中一类住宅为 40-50 平方米，二类住宅为 45-50 平方米，适用于一般职工；三类住宅为 60-70 平方 米，适用于县团级干部及相当于这一级的干部；四类住宅为 80-90 平方米，适3用于厅局级干部及相当于这一级的高级知识分子 《通知》指出，应以建一、二 类住宅为主，在住房紧张的城市和单位，应暂缓建三、四类住宅上述标准可 暂作为分配住房的控制标准各地区、各部门、各单位要严格执行统一标准 对于公房租金问题，国务院也明文规定50 年代初，我国公房房租（砖瓦 房）一般都在 0.2-0.3 元/平方米，占职工家庭月收入的 6%-10%50 年代中期， 国务院发布了《中央国家机关工作人员住公房宿舍收租暂行办法》 ，规定每平方 米住房的月租金平均为 0.12 元这一规定本来是针对机关工作人员的住房租金 所作的规定，但后来实际上适用的范围被扩大了，在各地产生了影响到 60 年 代中期，各地出于当地某些原因，纷纷降低房租标准北京市公有住房月租金 由每平方米 0.22 元降至 0.126 元，上海市由 0.324 元降至 0.208 元，成都由 0.37 降至 0.02 元，合肥市由 0.28 降至 0.11 元，昆明市由 0.29 降至 0.11 元， 长沙市由 0.31 降至 0.095 元。

低房租政策一直延续到了今天，虽经几次大幅度 提租，但与成本租金、商品租金相去甚远，这种低房租是房屋失修的主要原因， 根本无法做到以租养房 （二）第二阶段改革原有分配体制，实现住房商品化、社会化 1994 年 7 月 18 日，国务院下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》 （国发[1994]43 号） ，要求：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住 房制度，实现住房商品化、社会化基本内容是：把住房建设投资由国家、单 位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、 分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行体制；把住房实物福 利分配的方式改变为按劳分配为主的货币工资分配方式，建立以中低收入家庭 为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的 商品房供应体系，发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房 信贷体系；建立规范化的房地产交易和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐 步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展主要 任务是：全面推进住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公房，大力 发展房地产交易市场和社会化房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设， 到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。

这一阶段，开始出现了住房商品化的概念，这是市场经济发展到一定阶段 的产物，公有住房开始向职工个人出售，住房商品化和私有化开始变为现实， 各地开始建立住房公积金制度，这是住房分配货币化的稚形，但住房实物分配 形式仍在延续，住房分配制度没有根本改变 （三）第三阶段：停止住房实物分配，实行住房分配货币化 1998 年 7 月 3 日下发《国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设 的通知》 （国发[1998]23 号）文件，要求各地从 1998 年下半年开始停止住房实 物分配，逐步实行住房分配货币化主要内容是：稳步推进住房商品化、社会 化，逐步建立起适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加 快住房建设，促使住宅产业成为新的成长点，不断满足城镇居民日益增长的住 房需求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适4用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房 金融，培育和规范住房交易 市场坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地置宜，量力而行； 坚持国家、单位、个人合理负担；坚持“新房新制度，老房老办法” ，平稳过渡， 综合配套 这一阶段停止了住房实物分配，终止了实行近 50 年的住房实物分配的历史， 为住房真正商品化奠定了基础。

至此，全国各地陆续停止了住房实物分配，并结合各自实际，纷纷出台各自 的住房分配货币化政策并付诸实施 二、国外住房制度简介 国外，特别是西方国家，一般不进行实物分配住房，但采取各种有效措施 来解决国民的住房问题，下面选择几个有代表性的国家作一介绍 （一）德国住宅金融机制 德国主要通过发展住宅金融的办法来解决国民的住房问题德国从事住宅 信贷业务的主要金融机制有三类，即储蓄银行、抵押银行和建房互助金信贷社， 它们拥有住宅信贷总额的 65% 储蓄银行这是由政府建立的国有银行，全国共有 600 多家，储蓄银行的 主要业务是吸收个人存款，发放房地产贷款，为个人买房、建房筹集资金由 于它是国家银行，完全由政府负责，具有高度的信贷安全性，从而使其吸收了 全国一半以上的居民存款 抵押银行这是专门经营利率固定的中期和长期抵押贷款的金融机构，在 提供住房资金、解放低收入家庭和移民的住房问题方面，起着重要作用 建房互助金信贷社这是由居民合作建立的民间住宅金融机构自二次世 界大战以来，该机构已帮助 900 多万个德国家庭、1600 多万居民解决了住宅资 金问题，共提供维修、改造和建房资金 7730 亿马克其经营完全是自筹资金， 独立于德国的资金市场这外，最大限度地发挥了居民互助合作力量，凡入社的 居民，必须履行先储蓄、后贷款的广义务，只有当储蓄额达到所需贷款额的 40－50%时，才有资格获得所需贷款。

德国的住宅金融机构虽多，但一个共同点是，任何客户不可能从一家金融 机构获得所需的全部贷款，这是分散风险需要 （二）俄罗斯的住宅债券 苏联解体后的俄罗斯，住房制度发生了巨大变化，政府实行住宅私有化政 策住宅建设资金来源，国家投资逐渐减少，居民个人投资不断增加通过发行 债券等方式筹集资金来源，是俄罗斯政府解决住宅建设资金来源的重要途径 俄罗斯政府通过国家注册控制债券发行总量，发行人经传播媒体发布公告 后，便可自行或通过中介发售住宅债券，所获资金专项用于住宅建设债券的 票面额与住宅建筑面积关联债券到期后兑付方式有二种：1、实物兑付持券 人凭券换取住宅按规定，持有住宅面积 100%的债券，可以获得该套住宅；持 有住宅面积不到 100%、但超过 30%债券的，可按房屋销售价补足房款得到住房 2、货币兑付债券到期后，持券人如不愿意要住宅，可以兑付货币，收回本金，5并获得一定的利息如同其他债券一样，住宅债券可以进入二级市场，自由交 易 这种做法有很多。