研究把握土地监察工作规律提高土地执法监察工作水平.pdf

圆园园8 窑 04 圆园园8年6月增刊 卷首语 为协调经济发展与耕地保护的矛盾袁国家建立了严格的土地管理制度袁并设计了一套相应的土地监察工 作机制袁县级以上人民政府土地行政主管部门按照法定程序和方式袁依法对本辖区内土地法律尧法规的贯彻 执行情况进行监督检查袁并对土地违法行为人实施土地制裁遥 由于种种原因袁我国土地监察工作一直缺乏有 效的保障机制袁土地监察权力也未能得到正确有效行使遥 特别是近几年来袁随着基层政府土地违法行为增多袁 土地监察工作难度和压力明显加大袁很多土地违法案件查处工作困难重重袁少数地区甚至将土地监察工作一 度视作当前经济发展的野拦路虎冶袁受到不公正对待遥 在当前土地监察权力还没得到正确对待袁其正确尧有效行使还缺乏有效机制体制保障的情况下袁更有必 要弄清当前我国土地监察工作中存在的主要问题袁分析土地监察权力行使困难的主要原因袁并对其成因进行 经济学和法学分析袁找出症结所在袁在此基础上设计出一套合理尧有效的土地监察权运行机制袁以约束各种用 地行为袁保护国家尧集体和农民的合法土地权益袁满足经济发展和耕地保护的需要遥 这对于监督尧约束各种用 地行为尧协调经济发展与保护耕地尧保障各种土地财产权利袁实现国家的土地管理职能袁进而促进社会稳定与 可持续发展袁具有重大的现实意义遥 土地监察权力过多受到地方经济发展的影响尧土地监察权力设置不合理尧 土地监察体制不尽合理尧土地法制不够健全尧执法人员的权益保障机制不够完善等问题袁是现阶段我国土地 监察制度和土地监察工作实践亟待解决的难题遥 从经济角度来说袁作为人口众多的发展中国家袁在当前工业化尧城市化的背景下袁我国土地利用在较长时 间内将处于发展和保护的两难选择之中曰处理保护耕地和保障发展关系袁中央和地方政府的优先目标不可能 完全一致曰现行财税体制加大了地方发展的压力袁加上土地产权制度尧征地制度尧政绩考核制度的不完善袁地 方政府有突破限制用地的强烈冲动袁等等袁这些袁客观上加大了土地监察权力运行的难度遥 从法律角度而言袁现行法律对各级政府与国土部门之间的权力界定不明确袁国土部门履行土地管理职能 处境两难曰土地法制不完备尧执法标准不明确袁土地监察权力在法律依据尧权限尧程序尧方式尧人力物力保障措 施袁以及与有关部门的协调等方面还有诸多欠缺曰土地执法监察人员的人身保障尧人事尧财产保障等还有不 足袁等等袁直接导致土地监察权力得不到顺利行使遥 从行政监察的要求看袁土地监察属行政监察袁行政监察原理对于保障我国土地监察权的行使有直接指导作 用遥可根据行政监察一般原理分析我国土地监察的概念尧原则尧作用尧程序等遥收集不同市场类型国家和地区的资 料袁研究国外土地监察权的设置尧权限尧行使的方式程序尧保障措施尧人员保护等方面的理论和实践袁分析其土地 监察权力的各种制度基础尧运行机制的异同袁总结其土地监察权行使的成功经验袁从而可以此为借鉴遥 据此袁可综合运用法经济学分析方法尧规范性分析方法尧实证分析方法等袁对土地监察权力的设定和行 使尧土地监察过程中各种主体的利益博弈尧土地监察权力的实现和保障等进行具体分析袁并根据我国经济发 展和耕地保护的总体要求袁设计适合我国国情的土地监察权力行使机制袁包括中央政府尧地方政府尧国土部 门尧其他有关部门之间的协调尧宏观法律环境的完善尧土地监察法律尧法规的完善尧土地监察权的设置尧土地监 察机构及人员的职权尧职责尧土地监察权的依据尧土地监察权行使的方式尧程序和效力尧土地监察权行使的保 障措施尧执法人员的技能培训和权益保护等内容袁通过构建我国土地监察权力运行机制袁提高土地监察工作 水平袁增强土地监察工作效能袁树立土地执法权威袁维护土地管理和利用秩序遥 渊作者院南京市国土资源局局长冤 研究把握土地监察工作规律 提高土地执法监察工作水平 臧正金 1 圆园园8 窑 04圆园园8年6月增刊 导读 导读 叶地政曳理事会成员名单 责任编辑院 黄斌 美术编辑院 晓阳 刊头题字院 马丁 叶地政曳编委会成员名单 荫 长春 哈尔滨 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 荫 绎 荫 荫 沈阳 大连 北京 天津 青岛 南通 上海 南京 武汉 西安 成都 重庆 宁波 广州 厦门 深圳 杭州 福州 荫 荫 兰州 理事长院臧正金 副理事长院翁扬正宋则时孙禧才黄洪涛 理事成员院渊按姓氏笔画排序冤 丁祖全王健冯经明 田党生刘仆孙禧才 邬明德李洪珠陈世平 张敬吉张定宇张中夫 查世纯宋则时安家盛 黄洪涛郭仁忠林长树 金建利翁扬正董菊卉 谢晓丹臧正金 主编院臧正金 副主编院朱义繁 编委成员院渊按姓氏笔画排序冤 王秀媛方蕾王栓柱 尹元江卢海林田冰 年哲民汤万光朱义繁 刘金方李玉泽李春华 陈新政杨堂堂赵富安 黄茂军黄鹏翔靳京 郭占新臧正金 荫论土地监察的概念与性质 荫土地监察权运行中存在的问题和对策分析 荫国外土地管理监督的经验及对我国土地监察制度的启示 荫我国土地监察制度的历史变迁 荫土地监察制度改革的总体思路和配套措施 2 圆园园8 窑 04 圆园园8年6月增刊 研究把握土地监察工作规律袁 提高土地执法监察工 作水平臧正金 论土地监察的概念与性质许 明 土地监察权的现状分析阎永康 土地监察权运行中存在的问题和对策分析 宋雅建 浅析土地违法的形式和特点纪任明 国外土地管理监督的经验及对我国土地监察制度的 启示史伯强 吴 云 卢远远 刍议土地执法制度建设朱新华蒋建秋 如何改革完善土地监督制度梁亚荣黄勇 我国土地监察制度的历史变迁 仇 坤胡 娟邹 春 土地监察制度改革的总体思路和配套措施 杨闳伟 卷 首 语 目录 圆园园8 年 6 月增刊 土地监察 编辑出版院 叶地政曳编辑部 本刊地址院 南京市上海路 圆原愿 号 邮政编码院 圆员园园圆怨 院 园圆缘要愿源苑员怨员远远尧愿源苑园缘园苑源 院 园圆缘要愿源苑员怨员远远 电子信箱院 凿扎赠遭愿岳增蚤责援泽蚤灶葬援糟燥皂 准印证号: 苏出准印(2007)字 JSE-1001943 主办院 全国 员愿 城市国土资源局长联席会 中 国 土 地 学 会 城 市 土 地 分 会 1 4 8 11 22 27 35 18 43 封面院祖国风光渊一冤 史伯强 封二院南京国土资源执法监察工作剪影渊一冤史伯强 封三院南京国土资源执法监察工作剪影渊二冤史伯强 封底院祖国风光渊二冤 史伯强 内页插图院祖国风光史伯强 33 3 圆园园8 窑 04圆园园8年6月增刊 许明 土地监察的概念和性质的研究是土地监察有 关问题研究的基础遥 本文将土地管理尧 行政监察 的概念引入土地监察概念的研究袁 通过对土地监 察的性质进行分析比较后认定袁 土地监察同时具 备土地执法尧土地监督和行政监察的性质遥 一尧土地监察的概念 管理是管理者在一定的环境条件下袁 为有效 地实现既定目标袁运用一定的方式袁所进行的一项 综合性活动遥 管理的主体是人袁或以人尧机关和技 术设备渊建筑物尧信息载体等冤组成的管理系统遥管 理必须采取一定的方式袁利用一定的手段袁实现一 定的目标遥所以袁管理是管理者的积极的尧自觉的尧 有计划的活动遥 作为生产资料的土地袁也不例外地需要管理遥 土地管理是国家在一定的环境条件下袁综合运用 行政尧经济尧法律尧技术方法袁为提高土地利用生 态尧经济尧社会效益袁维护在社会中占统治地位的 土地所有制尧调整土地关系尧监督土地利用而进行 的计划尧组织尧控制等综合性活动遥这一概念包括6 个方面的内容院 渊1冤土地管理的主体是国家遥国家委派国务院 土地行政主管部门管理全国土地遥 渊2冤土地管理的客体是土地袁以及土地利用中 产生的人与人尧人与地尧地与地之间的关系遥 渊3冤土地管理的基本任务是维护在社会中占 统治地位的土地所有制尧 调整土地关系和监督土 地利用遥目标是不断提高土地利用的生态效益尧经 济效益和社会效益袁以满足社会日益增长的需求遥 渊4冤土地管理需综合运用行政尧经济尧法律尧技 术等方法或手段遥 渊5冤土地管理的职责是计划尧组织与控制遥 计 划是一种预测未来袁设定目标袁决定政策袁选择方 案的连续过程遥 组织是指建立组织机构袁 确定职 位尧职责和职权袁建立各级人员的相互关系袁对部 属行动领导与监督袁建立纵向尧横向间良好关系袁 协同彼此间步调袁统合共同的力量袁使之为目标而 努力遥 控制是指通过修正执行状况与原定计划之 间的偏差袁以保证达到预期目标的管理活动遥 渊6冤土地管理的目的和特点受社会环境的制 约袁主要受社会制度--土地制度的制约遥例如袁我 国是社会主义国家袁 在土地制度上实行社会主义 土地公有制袁 这就决定了我国的土地管理除了要 最大限度地提高土地利用综合效益外袁 还要维护 社会主义土地公有制袁从而为有计划地尧合理地利 用土地提供保证遥 行政监察袁由野行政冶和野监察冶两个词构成遥中 论土地监察的概念与性质 许明 土地监察 4 圆园园8 窑 04 圆园园8年6月增刊 国古代书籍叶左传曳出现野行政冶较早记载院野行其政 事尧行其政令冶遥 野行政冶一词的英语是野Adminis鄄 tration冶袁是指对国家事务的管理遥 部分学者通过 对各国行政监察制度研究分析袁 对行政监察作了 界定院 国家权力机关代议机关或政府通过所属专 门机构对国家行政机关及其工作人员的行政行为 进行综合性的监督检查遥也称为野监察行政冶遥从其 定义上看具有以下四方面内容院 一是行政监察职 责是通过专门行政监督机关执行的袁 从世界各国 的行政监察体制看袁 行政监察机关可以是国家权 力机关或代议机关所属的专门机构袁 也可以是政 府所属的专门机构袁 也可以是直属总统的专门机 构曰 二是行政监察的对象是国家各级行政机关及 其工作人员渊不同国家的监察对象范围不同袁有的 监察范围大袁有的窄一点袁但都包含行政机关及工 作人员冤曰三是监察行为主要是对国家行政机关和 工作人员在依法实施行政管理过程中的行政行为 进行监察曰四是行政监察的内容广泛尧采取的方式 多样袁是一种综合性的监督检查遥 由于目前我国立法上对土地监察的法律地位 及其职责界定尚不明晰袁 因而造成了土地监察这 一名词在概念上较为含混袁 不同的学者对土地监 察的概念存在不同的认识袁概括起来袁大体上可以 分为两种情况院 1.狭义说 这类学者将土地监察等同于狭义的土地执 法袁也就是行政机关按照法律尧法规袁对行政管理 相对人所采取的具体直接影响其权利义务袁或者 对相对人的权利义务的行使和履行情况进行监督 检查的行为遥 按照这类学说的观点袁 土地监察是对行政相 对人土地守法情况的监督和检查袁以便对违法行 为进行处理袁从而维护土地法律尧法规的实施遥 因 而袁野土地监察工作袁 就是土地管理中的行政执法 工作冶遥 并认为院野我国的行政监察工作袁从监察对 象来分袁可分为两个层次院一是对国家机关工作人 员的政纪监察曰 二是对全体公民和法人执行土地 政策尧法律尧法规的监察遥 土地监察则是对全体公 民和法人遵守叶土地管理法曳及有关法规的行政监 督检察冶遥 2.广义说 这一类观点认为土地监督不仅具有狭义上的 土地执法职能袁 同时还具有土地管理机关相互间 对各自执法情况进行一般意义上的监督检查的作 用遥因而土地监察的概念是指土地行政管理机关袁 以土地管理法律尧法规为依据袁按照一定的程序和 方式袁依法对本行政区域内的一切机关尧团体尧单 位和个人遵守土地管理法律尧 法规的情况进行监 督检查和对违法者实施行政制裁的行政执法活 动遥 1995年国家土地管理局颁布的 叶土地监察暂 行规定曳第二条指出袁野土地监察袁是指土地管理部 门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律尧 法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法 律制裁的活动遥 冶 王万茂等认为袁 土地监察是指土地管理部门 为了实现其行政管理职能袁 依法按照一定的程序 和方式袁对一切机关尧团体尧单位和个人遵守土地 管理法规尧法律的情况进行监督检查袁对违法者实 施行政制裁的行政执法活动遥 本文认为土地监察应取广义说袁并界定为院土 地管理部门为了实现其职能袁 依法按照一定的程 序和方式袁对一切机关尧团体尧单位和个人遵守土 地管理法规尧法律的情况进行监督检查袁对违法者。