中外政策性银行治理模式的比较.doc

中外政策性银行治理模式的比较我国政策性银行是社会主义市场经济的重要组成部分1994年组建三家政策性银行，实现政策性金融与商业性金融的分离，是我国金融体制改革的重大变革2015年初，国务院陆续发布了对国家开发银行和另外两家政策性银行改革的总体方案，如何深化和落实政策性银行改革方案成为下一步政策性银行改革的关键政策性银行的核心问题是划分政府与市场边界的问题，治理结构作为政策性银行风险控制的基础，在政策性银行改革发展中起到关键性作用本文试图通过对中外政策性银行治理结构中的代表性模式对比分析，为深化我国政策性银行改革提供有益借鉴和启示我国政策性银行的发展现状目前，我国的政策性银行主要冇国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，在支持国宥专业银行向商业银行转型过渡的同时，分别在支持国家基础设施领域重大项目建设、机电产品出口和粮棉油主要农副产品收购等领域发挥了重要作用，有力地促进了我国经济社会全面协调可持续发展1994年三家政策性银行成立之时，不仅承担了四大国有专业银行的政策性业务，同时还肩负了社会主义计划经济向市场经济转轨时期增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革，以及割断信贷与基础货币之间的联系等多重使命。

在我国政策性银行改革发展过程中，对政策性银行的认识和定位、对政府和市场边界的划分、对计划经济和市场经济的结合一直是政策性银行改革的基础性问题治理结构作为银行经营发展的核心，对政策性银行稳健和可持续发展产生重要影响公司治理、业务治理和风险治理是治理结构的三个重耍组成部分，是政策性银行治理结构有效性的重耍基石公司治理方面1994年成立后，三家银行对内部治理进行了梳理和完善，虽然都推行了董事会制度，但只有国家开发银行在其股份制改造后才开始运作，并组建了内部监事会两家政策性银行实行外部监事会制度，进出口银行在董事会成立后即停止了运作，农业发展银行实行行长负责制分支机构方面开发银行和进出口银行设立初期都没有分支机构，部分业务委托其他商业银行等机构代理，农业发展银行从农业银行分立划转，机构层级相对完整业务治理方面目前对政策性银行业务经营的共识是“政策性业务，商业化运营，标准化监管”从我国实践看，商业化运营基本等同于商业化经营，政策性银行在资金吸收、信贷利率、税收优惠等方面与国有银行没有实质性差别三家政策性银行筹集资金以银行间市场发行金融债为主，享有国家主权级债务，与国有商业银行差异不大，资金成本高且不稳定，在此基础上的信贷资金价格加成造成政策性银行最终的信贷资金价格优势不明显。

从业务经营看，冃前三家政策性银行整体经营与1993年以前的四大国有专业银行相似，以传统信贷为主，政策性业务和商业性业务 混淆从考核机制看，由于我国政策性银行与国有银行在兼负实施国家经 济战略、隐形国家信用担保等差别不大，财政部门对政策性银行和国有银行考核机制雷同同时，党委领导下的“锦标赛”制考核机制，导致国有银行、国有企业行为同质化增强，国有金融企业行为“共振”下的经济脆弱性加大，始终未能走出“一管就死，一放就乱”的“死乱”循环，客观上造成原本执行政府对经济调控战略的政策性银行与国有银行角色雷同、行为相似、功能混淆风险治理方面实践中，我国三家政策性银行的业务经营转型都是因财政压力、财务可持续和央行抽紧再贷款等外部因素推动实?F的一是微观方面，政策性银行特色监管尚未建立当前，政策性银行的监管面临着许多困难和挑战：政策性冃标监督缺失；财政监管缺位；政策性金融的监督与商业性金融监管混同，未能有效地将道德风险放入政策性金融监督巾，没有体现政策性金融监管的特色国有商业银行的社会责任和政策性银行贯彻国家产业政策的功能边界模糊，对政策性银行的政策性监督和管理与国冇商业银行雷同二是宏观方面，对政策性银行金融功能认识不清。

白钦先研究了政策性银行的金融功能和后续效应，他认为由于不接受活期存款且不参与信用创造，故政策性银行不具备派生存款或信用创造功能但从各国政策性银行和开发银行实践看，由于风险管控失败导致恶性通货膨胀等现象，说明政策性银行和开发银行对各国宏观金融和货币运行也将产生直接的影响国外政策性银行治理模式公司治理德国复兴信贷银行该行是目前德国最大的银行，成立初衷是为二战后联邦德国的重建提供资金，主要集中在公路、铁路等交通和城市基础设施，后来转向提供出口信贷和对中小企业进行融资德国复兴信贷银行通过控股或子公司方式，将其与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资等业务分离，分别从事不同的政策性业务和商业性业务通过改革，可以避免德国复兴信贷银行利用国家优惠政策与商业银行进行不公平竞争，同时也能使该行较长时间建立起来并己具备一定竞争优势的市场业务得以保留集团化模式的意义在于：一是在集团内部有效解决了政策性业务与商业性业务的分业经营；二是可以有效解决监管问题，为集团内部的政策性业务和商业性业务按不同标准监管提供了可能；三是保证了集团财务上可持续，商业性业务盈利弥补政策性业务的亏损，减少对财政依赖，提高执行国家战略和政策的能力。

法国农业信贷银行该行是法国最大的农业银行形成于19世纪末期，主要是为农民提供长期贷款以及灵活期限的贷款，其基层组织是互助信贷公司法国的农业政策性金融体制是建立在合作金融基础上的，主要是由若干官方和半官方所有的专业性金融机构，以及由政府领导受政府控制与影响的部分互助合作性质的金融机构等组成，与合作金融一起，呈现“金字塔”结构，处于最上端的是法国农业信贷银行法国农业信贷银行下属的全国农业信贷金库是官方组织，接受农业部、经济与财政部的双重领导，成为政府与农业信贷组织联系的桥梁参 与制定国家农业信贷政策，为政府农业发展政策计划提供意见；同时管理、控制和协调地区金库 法国政策性金融机构结构上为“上官下民”模式，即最高中央机构为国有性质，而中层和最基层均为民办合作性质，这是法国首创这种模式即保证了国家对该政策性金融机构一定程度的控制、干预的权力，又不能完全操纵、任意和过分地干涉其经营活动同时，基层机构更适应农村特点，保证灵活有效开展业务将大多数国家政策性金融与民间金融合二为一，变“平行结构”为“上下结构”，颇有特色但该行业存在两类业务边界模糊，与商业银行之间的差异趋于淡化、重复竞争等问题业务治理美国进出门银行该行是美国联邦政府所属的独立机构，成立于1934年。

职能是通过提供优惠的出口信贷条件增加美国商品的竞争力以扩大出口，同时承担私人出口商和商业性金融机构不愿或无力承担的风险促进美国出门，并通过对外援助贯彻美国外交政策美国进出门银行业务的主耍特点：一是各项信贷业务活动必须制定方案和贷款规模，经政府核准后方可实施：二是政治、经济和其他等因素均可与该行信贷挂钩，如国别、地域和环保等限制；三是该行的信贷有单笔、年度和综合规模等多重限制，以限制与其他机构竞争，立足于以较少资金推动较多的资金；四是该行信贷资金与小企业、农业等信贷资金相衔接，增强杠杆效应美国进出口银行坚持只在私人资本不能提供融资的情况下才提供信贷支持，坚持出口竞争应建立在产品质量、价格和售后服务基础上，并不提供软贷款，使美国企业失去了许多机会整体看，美国政策性金融的业务重点在于弥补并纠正市场机制的缺陷，扶持贫弱，维护机会均等、公平竞争，具有保护性美国商品信贷公司农业是一项弱质产业，受自然、科技、劳动者文化程度等众多因素的影响，投入产出率较低美国从二十世纪二三十年代开始，有效地发展了农业，提高了农业的生产效率和产出水平，也使其至今仍保持着世界农业大国的地位商品信贷公司是美国政府旨在提高农民收入，应付农业危机，培育高效率、有秩序的农产品销售体系，是联邦政府的直属机构。

商品信贷公司的资金运用主要是提供贷款和支付补贴，借款人是遵守农业休耕计划和分配面积的农业生产者主要业务有农产品抵押贷款、灾害补贴、差价补贴和仓储等设备贷款商品信贷公司的农产品抵押贷款（也被称为“无追索权贷款”）额度等于农产品数量乘以该产品的冃标价格由于农产品价格经常波动，在贷款到期时，如农产品价格下降，抵押的农产品实际价值低于贷款本息此时，借款人可将抵押品出售给商品信贷公司，抵押品所有权转移给公司，相应地充作全额支付了贷款本息实际上等同于按目标价格出售了农产品商品信贷公司收不回贷款本息而取得抵押品，则不能追索贷款若农产品价格上涨，抵押品实际价值超过贷款本息时，借款人可随时将抵押品按市场价格卖给商品信贷公司，或在公开市场出售，还淸贷款并获得超额收益商品信贷公司通过将支持商品的价格与信贷挂钩：市场价格接近或低于目标价格时，信贷活动增加，信贷额度扩大，市场价格高于目标价格时，则相反这样确保了美国农业市场融资活动的稳定对美国农业相对稳定起到了重要作用英国出口信贷担保局(ECGD)该局是英国唯一的进出口政策性金融机构，宗旨是通过提供担保和保险，在考虑英国政府国际政策的情况下，帮助英国的商品和服务出口商在海外投资，促进英国的贸易。

其经营0标是根据商业原则确保其活动与政府的可持续发展、人权、良好的管理和贸易等原则一致促进形成出口商公平竞争的国际框架，限制和取消政府?a贴等英国出口信贷担保局提供融资便利、保险便利和一站式服务等，同时还提供对小企业等出口商的服务，帮助其规避买者违约、无力偿还和国家风险ECGD对小企业提供服务的对象合同金额大于5000英镑即可，范围广泛同吋提供追索、索赔和恢复、债务转换等其他服务其中，ECGD的一站式服务更加有效地利用了出门资源，为顾客节约了成本，其口号是“让他们一心关注他们投资的商业问题，我们对政治风险进行关注”，这也是其政策性职能的体现近年来，ECGD强调对社会问题、落后国家债务和经营透明度的关注支持政府促进可持续发展、人权目标、好的治理结构和在世界范围扩大贸易的冃标等，这也是发达国家政策性金融贯彻政府和国家政策的体现风险治理微观方面，政策性银行监管模式在风险治理中具有典型性政策性银行主要监管模式有：一是财政部监管模式，如我国台湾地区等；二是财政部为主，相关产业部委与之联合监督，日木、法国和德国等均采用这种模式；三是财政、金融和产业等多部门联合监督，韩国和美国实行这种模式;四是中央银行监督模式，印度等国家采用这种模式；五是相关产业部委或专门机构监督，美国较为典型。

总体看，政策性银行等金融机构的领导和监督职责一般归属于财政部，美国等政策性银行的监管直接由国会监督宏观方面，政策性银行对宏观经济的影响目前认识并不一致理论上认为政策性银行不具备派生存款或信用创造功能，但从各国实践看，由于开发银行等政策性银行风险管控失败导致恶性通货膨胀等案例也不在少数典型案例有：曰本复兴金融公库第二次世界大战后，日木政府为恢复生产和控制通货膨胀建立了一套新的官方定价体系，以煤炭、钢铁生产为主要目标的“倾斜式生产方式”设立复兴金融公库，为上述基础产业发展提供资金，限制民间金融机构贷款，试图根据设备投资和流动资金需要引导民间投资进入产业政策优先发展的部门从效果看并没有成功，主要原因是复兴金融公库资金主要依靠曰本银行贷款，虽然最初为提供产业资金发挥了作用，但却产生了严重的通货膨胀F1本政府被迫于1949年关闭了复兴金融公库菲律宾开发银行（DBP。