发达国家应急管理体制机制的借鉴之处.docx

发达国家应急管理体制机制的借鉴之处 他山之石，可以攻玉从20世纪80年代开始，应急管理在北美地区得到政府和社会前所未有的重视，西方发达国家从20世纪80年代初期着手于应急管理体制机制建设，经过多年探索，大都形成了适应本国需要且运行良好的应急管理体系，积累了包括应急管理法规制定、管理机构设置、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息沟通等领域的丰富实践经验国外应急管理的先进经验可资借鉴，值得学习综合起来看，下面几个方面是具有共性的突出特点一）有执行力的应急管理机构发达国家的实践表明，危机管理系统代表了国家最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，发挥危机管理核心决策和指挥具有至关重要作用应急管理体制和机制的建立与完善，关键在于建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统从国外许多国家的经验来看，从中央到地方，都有一个专司减灾的机构在不少国家，中央一级的机构，都由政府首脑担任领导，这种体制确保了应急决策的效率，重要资源的快速调配，也反映出这些国家对应急管理的重视程度发达国家将应急管理纳入国家整体安全战略，促使自然灾害、技术事故、国防、民防、网络安全等管理体系兼容或归并，构建统一领导、权威高效、平战结合的一元化应急管理体制机制。

发达国家在应急管理组织机构的设置与职能上大致分为两类：一是建立综合性强的应急管理机构，实行集权化和专业化管理，统一应对和处置危机，代表国家有日本、美国、俄罗斯等美国的国土安全部和联邦应急管理局、俄罗斯的联邦紧急事务部、日本的中央防灾会议等都是高度集权的专业化应急管理机构二是实行分权化和多元化管理，在应急管理中实行多部门参与和协作，代表国家有英国、德国、澳大利亚等英国应对具体灾难一般由所在地地方政府主要负责处理；德国应急管理机构由多个不同部门协作组成；澳大利亚应急管理以州为主体，分联邦政府、州、地方政府三个层次1.日本：行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施日本紧急状态处置机构分为常设机构和临时应急机构常设机构包括安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构等临时应急机构针对不同突发事件紧急设立1999年，内阁府增设“内阁危机管理监理”（其职位相当于内阁副大臣），由首相直接任命；同时，在原“内阁安全保障室”的基础上成立“内阁安全保障与危机管理室”，共同协调紧急状态下有关职能部门的关系日本从中央到地方建立了灾害对应体系——防灾会议机制中央防灾会议作为全国防灾方面最高的行政权力机构，负责制定国家防灾政策，组织制定防灾基本规划并推行防灾基本规划的实施，协调各中央政府部门之间、中央与地方以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系，协助地方政府和各行政机关制定并实施相关的地区防灾规划。

中央防灾会议由内阁总理（首相）大臣担任会长，成员由全体内阁成员加上4个指定公共机构（日本银行、日本红十字会、日本广播协会、日本电讯公司）的长官和4名专家学者组成，每年召开4次会议中央防灾会议下设由专家学者及官员组成的专门灾害委员会，常设机构为事务局内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定减灾对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施近年来，日本设置了防灾省，任命了防灾担当大臣，建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统地方政府设都道府县各级防灾会议，地方行政长官（知事）担任会长，负责制定本地区的防灾规划一般灾害属地方管理，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策本部，统一指挥和调度防灾救灾工作在非常灾害发生后，内阁总理大臣在灾害发生后30分钟内征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立临时的非常灾害对策本部，组成危机管理中心，对灾情进行分析处理，由中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度这样缓解了日常政府行政管理分权化与灾害环境中需要集权运作的冲突，确保纵向行政结构功能的发挥日本政府于1991年成立的东京都防灾中心[1]，起着全市防灾行动指挥部的作用。

中心还设立了以知事（市长）为部长的“灾害对策本部”，警察、消防等防灾单位的首脑参加，并对救援与救护活动、消防活动、公共建筑应急对策、警卫与交通管制、人员避难场所、应急生活设施建设等方面对策的制定与实施，进行必要的审议、决策和指挥2.美国：行政首长领导，中央协调，地方负责美国于20世纪70年代建立了以总统为核心的应急管理机制，由总统召集国家安全委员会讨论危机形势，有关高层工作班子为总统决策提供支持处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成这样的体制与机制与美国中央（联邦）与地方（州）政治分权体制有关，美国的应急管理基本上分为联邦与州两级制1979年4月成立的国家级应急管理常设机构是联邦紧急事态管理总署（FEMA），又称联邦危机管理局或联邦应急中心应付各种类型和各种规模的天灾人祸，从火警、地震、飓风到爆炸直到危机的最高形态——战争，无所不管这是一个直接向总统负责，报告并负责处理大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作的独立政府机构在全国的常设机构有10个区域办公室和2个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，直接帮助各州开展应急计划制定和具体工作。

州一级则由州紧急事态管理局行使应急管理职责在“911”事件后，美国于2003年1月成立了由联邦政府应急管理署在内的8个联邦部门的22个机构合并组建的美国最高应急管理机构——国土安全部，拥有17万名编制人员国土安全部担负统一协调应急管理的责任，有四个主要任务：预防美国国内可能遭受的恐怖袭击，减少美国遭受恐怖袭击的可能性；最大限度地减小可能的恐怖袭击和自然灾害带来的损失；预防自然灾害；负责人为灾难事故管理，还承担美国的网络安全、边境安全等其他管理职责在“911”事件之前，联邦政府应对自然灾害是应急管理的最重要的任务，现在的重点则集中在应对与恐怖袭击相关的灾害事件[2]在国土安全部成立后，原负责紧急事务的FEMA并入，现名为应急预防响应局，是国土安全部中最大的部门之一在2006年卡特里娜飓风发生后，布什总统签署法案，规定FEMA在紧急状态下直接对总统负责，并进行了扩编该机构有2600多名全职人员，近4000名协助灾后事务处理的预备役职员，每年有80.2亿美元的常规预算FEMA的主要职能包括：及时提供有关信息；制定应急计划和预案；调动各级救援力量；协助联邦部门、州、地方政府做出处置决策；制定并执行有关教育和培训计划；支付相应灾害保险；通过国家门户网站提供相关信息服务；建设统一、高效的通信和预警系统。

它下设五个职能部门：应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表处管理办公室[3]美国的应急机制主要是从下而上地进行首先，在危机发生之后，根据联邦应急计划，州和地方政府负有处理危机的主要责任，并进行危机情况评估，由地方、州、联邦和志愿者组织认定损失和恢复所需的援助要求州政府调集国民卫队应对，动用州政府的资源，当地的社区组织和志愿者组织参与进来国家政府只是“在当灾害的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”重大灾害影响超过州政府或地方政府应付能力，州便可请求总统与联邦支援，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，联邦政府方才介入援助美国ICS模式将应急反应组织结构划分为计划部门、作业部门、后勤部门、财务或行政部门，并配备资讯部门、安全部门、联络部门共同辅佐指挥官不过美国的救灾体制也有诟病2005年发生在新奥尔良的飓风袭击，FEMA负责人也因为救援行动不力而下岗纽约于1996年成立纽约市应急管理办公室（简称OEM）这个独立的机构进行综合处理，能够加强各政府部门的合作与联系，包括纽约市警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。

如果发生紧急情况需要多部门共同响应，OEM就是现场协调者，在联合事故处理指挥部中，最高级别的政府部门不是警察局，不是消防局，而是OEM同时它是一个统一的部门间命令发布系统，并通过组织物资供应线为救援行动提供支持，协调减轻危机的行动3.韩国：行政首长领导，统一组织，统一协调，分级负责韩国是中央设立以国务总理为委员长，财政经济院院长、内务部部长任副委员长的中央民防委员会，领导全国的应急工作并设立以内务部部长任本部长、内务部副部长与建设部副部长任副本部长的中央灾害对策本部，负责全国的应急工作全国16个道、245个郡、区以及基层的三级政府都逐级设立灾害对策本部，各级政府的行政首长担任相应的灾害对策本部的本部长，各行政职能部门均是灾害对策本部的成员[4]设有民防灾害管理总部，下设民防局、防灾局、灾害管理局和消防局中央灾害对策本部由任副本部长的内务部副部长任民防与减灾管理的总协调人，防灾局局长负责具体的民防与减灾管理工作，下设若干理事4.俄罗斯：以国家首脑为核心，以联席会议为平台，以相关部门为主力俄罗斯形成了以总统为核心、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构该国于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责，直辖40万人的应急救援部队。

内部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构在全国范围内，以中心城市为依托，下设8个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河畔罗斯托夫、萨马拉、叶卡捷琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动每个区域和州设有指挥控制中心司令部往往设在有化学工厂的城镇，下辖中央搜索分队80个，分队约由200名队员组成联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门[5]5.澳大利亚、英国、荷兰、瑞士澳大利亚的应急管理体制为国家级组织——国家应急协调中心、州级或准州级减灾管理、民间防灾组织等联邦政府的主要部门是应急管理署，属国防部管辖，通过对澳7个州、准州应急管理局机构实施指导和支援，负责全国的抢险救灾工作而每个州、准州在自己的立法和计划框架内工作国家应急协调中心每年召开一次由联邦出资、各州和准州应急勤务主任参加的会议。

会议内容包括训练、支援、公共意识、通信、民防等问题澳大利亚近年来其国有部门和社会服务行业私有化程度加深，使政府在应急管理工作中的职能弱化，应急管理向社会非国有部门和行业转移，形成了明显的应急管理社会化的趋势英国2010年在内阁办公室增设非军事意外事件秘书处，纳入“大国家安全”管理框架中主要职能包括：评估突发事件应对能力，制定总体应急反应计划；加强与各有关机构、组织的沟通与协作，整合本国网络、基础设施等技术资源；负责有关规划的实施和应急反应机制的落实，确保政府快速、有效处置突发事件下设评估部、行动部、政策部等3个职能部门[6]在荷兰，国家级应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施荷兰700多个市政府是荷兰应急救灾的基本责任单位，由市政府制订一系列救灾和专项行动计划人口在2.5万以上的城镇，由市政府聘用民事勤务员，负责制订救灾计划，承担救灾管理主要行动职责的是消防旅瑞士是一个联邦制国家，全国有26个独立的州，辖有3050个社区州在应急救灾方面的职责是制订、维持和监督应急计划，开发和管理报警系统，负责公共信息的传递以及与联邦应急管理专家进行协作瑞士通过军队和民防组织来实施应急管理行动。