论省级行政部门设置.doc

摘要规范政府机构的设立,是合法合理行政的前提性保障,也是维护社会公平，提高行政效率的基本本文从省级政府职能部门设立的概念界定着手,讨论行政法学与行政管理学的关系，明确公平与效率在政府机构设立中的重要性通过对省级政府职能部门设立进行历史回忆和现状分析,指出机构改革后仍然存在的局限性并试图解释其中因素,提出解决方案省级政府职能部门设立不仅需要有关法律的细化和完善,更需要不断深化改革，国务院大部制改革给了地方政府机构改革新的思路，但需与地区实际、经济发展方向相结合，只有在实践中才干找出真正适合地区发展的道路核心字:职能部门、设立论国内省级行政机构职能部门的设立一、 国内各省级行政机关职能部门设立现状1. 省级职能部门的内涵 《宪法》第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府根据法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、筹划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员《宪法》从总体上概括了地方政府的职责范畴，对各级地方政府职能部门的范畴做了总体概括,本文中所说的职能部门是指宪法规定负责各个工作的政府工作部门。

同步，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门必要工作部门也在本文所界定的职能部门范畴之内省级职能部门，就是从属于各个省级政府或是省级政府构成部门，专门负责领导和管理某一方面行政事务并相对独立行使该方面国家行政权力的机关本文讨论的省级政府职能部门的范畴限定在构成部门、直属机构、直属特设机构和议事机构的办事机构，可以独立对外行使行政权力,不涉及事业单位、相应行政级别的国有公司单位和社会团队事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其她组织运用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支中央机构编制委员会办公室:《机构级别》，(12月21}由此可见,事业单位不属于政府的职能部门,除了法律法规授权或者委托,不能行使行政权力但由于筹划经济体制的遗留,国内某些企事业单位还存在着一定行政级别，但随着政企分离改革的进一步深化,企事业单位将会更加独立自主,逐渐取消行政级别,建立董事会、理事会等形式的法人治理构造因此这些组织将不列为本文讨论范畴,此外,法律法规授权的组织也不属于本文讨论范畴,“法律法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

孟鸿志等著:《中国行政组织法通沦》，中国政法人学出版社，第15页 既然是非国家机关组织，自然也不属于本文讨论范畴2. 国内省级行政机构职能部门设立现状国内有几千年的中央集权封建老式体制,虽然己经建国超过半个世纪，某些宫员的潜意识中还存在着“唯上”、“唯权”的观念，加上理论上最重要最基本的人民监督力量单薄、监督通道不畅，导致许多行政行为没有考虑到人民群众和社会实际的需要,而是迎合了上级组织和地方领导的好恶行政组织的设立也没能完全跳出这个怪圈实践中,国家权力机关和中央政府授权后,地方政府开始行使职能，从理论上说,各级地方政府都是中央政府的分支机构，这就很大限度上决定了上级政府的层级配备和国家权力机关的决定是拟定地方政府职能范畴和大小的原则此外,地方政府部门首长的领导能力、个人好恶对政府机构设立以及定位也十分重要的影响,特别在低层级的地方政府中，特别是县乡级政府机构设立上体现得尤为明显同步，地方政府领导有时候但愿能为官一任，造福一方，能在自己的任上留下某些政绩,由于制度化局限性和约束力缺少,地方政府领导为了获得政绩,往往不仅可以根据自身的偏好选择性地执行政策规定,还可以根据欲达政绩之目的来配备整个政府拥有的越来越丰富的公共资源,行政组织的设立也是发明政绩、获取升迁筹码的重要途径之一。

由此带来的一种很严重的问题是，行政机构设立很也许会随着重要领导人的变化或是重要领导人观点变化而变化,导致机构设立随意,而由此配备的人员却不可以说上岗就上岗，说下岗就下岗,必须安排一定的工作出路，长此以往，行政组织不断膨胀也就局限性为奇了地方政府机构改革后的各省份职能部门数量基本在30、40多种,从这些职能部门的名称上看,省级政府一般都组建了办公厅、公安厅、教育厅、司法厅等社会发展过程中必需的老式职能部门，并且此类部门占到了省级政府职能部门一半多的比例从分类上看，省级政府的职能部门一般分为构成部门、直属特设机构、直属机构等类别,有些省份尚有部门管理机构、垂直管理机构等分类直属特设机构只有国有资产管理委员会,这在几乎所有省都是同样的本文比较的重点在于那些各个省份设立状况与其她不同的职能部门例如，某些职能部门由于不同省市状况不同，而体现出名称和行政级别的差别拿侨务办公室举例,这个在改革开放期间全国大省市设立的单独部门,在重庆市已经与外事办公室合并,共同组建成外事侨务办公室,重庆作为一种西部地区省份，出国人员数量并没有像某些东部沿海发达省份那样巨大,海外侨胞也并不多，如果单独设立一种部门，从某种限度上会导致行政资源挥霍。

广东省由于现实需要在改革中仍然保存了侨务办公室江苏省作为东部沿海发达省份,种植业较为发达，而畜牧业由于地理和社会等因素，规模不大,且第二产业和第三产业占全省经济比重较大，因此江苏省按照“大农委”的思路来统筹管理农业发展,农林厅和畜牧兽医局的有关职责被划入新组建的农业委员会，而与农业发展密切有关的农业机械管理局、农业资源开发局,则由本来的省政府管理划为农业委员会管理青海省作为老式畜牧业大省，畜牧业是经济的重要构成部分之一,因此其政府管理部门的名称是青海省农牧厅，畜牧业的地位被提高至与种植业等农业相称的地位，甚至更高而在此外某些地方，为了进一步调节产业构造，结合本地实际，组建了一定的政府部门,进一步加强了服务业等第三产业管理职能例如辽宁省成立服务业委员会，将本来商业厅、发改委以及其她部门波及服务业的有关职责划入服务业委员会,觉得全省服务业的升级改造助力承当相似行政职责的政府职能部门在不同身份也许浮现行政级别不同、分类不同、名称不同等差别例如波及民族事务的管理职能，江西省将其划归于省民族宗教局承当，而湖北省则组建省民族宗教事务委员会来负责,并且在职能部门类别上，前者属于省政府直属机构，后者属于省政府构成部门。

从不同省级政府职能部门设立的比较来看，各省差别的因素有如下几点:第一，地理环境不同国内领土既有处在温带的地区，又有处在热带的地区,地势西高东低,降水北少南多,资源种类丰富，分布不均，造就了独特的经济发展环境和人文环境，各省只有从实际出发制定有关法规和政策,才干最大限度内减少发展阻力,政府职能部门的设立也是由此而来第二，历史传承不同政府机构改革并不是所有推翻重来，它是渐进的、局部的改革，许多部门在改革后还能找到本来行政机构的影子,其职能范畴和人员配备也与原先的机构具有千丝万缕的联系，历史上机构组织的差别对今天机构组织的差别也有一定影响第三，有的机构随着政府经济发展模式的变化而逐渐消失，例如某些管理能源行业的政府组织就由于经济转型而并入发展改革委员会或者机构逐渐消失3. 目前国内职能部门设立存在的问题随着改革的不断进一步,各个省级职能部门的日益增多，也存在着如下问题：1） 职能定位模糊政府究竟要履行多少职责?这些职责要设立多少个行政机构，行政规模要多大才干高效履行社会管理和服务内容的方方面面,除了立法机关和司法机关的职能范畴外，其他似乎都能找到政府负责的影子，如果这些都设立行政机构来管理或服务，显然政府机构将膨胀到无以附加的地步。

2） 旧的行政观念的束缚目前县级政府对职能转观念上存在误区一是觉得转变职能就是把政府撒手不管，任由社会自生自灭这种观念把政府应当管理的事项也推向社会，导致政府在管理上的缺位二是觉得政府如果把本应当有社会自己管理的事务归还给社会管理，会导致管理的不以便贾顺波:《国内县级政府机构设立研究—以组织构造设计为视角》，河南大学研究生研究生学位论文，6月显然,这两种观念都是片面的，当管则管，不当管则不管在一般民众的眼中，政府应当是万能的，应当是什么都管的，有问题找政府的观念进一步人心,事实上，有问题找政府的途径相较于其她而言更迅速，更便捷3） 缺少相应监督机制政府职能部门设立与否和设立的程序应当由谁来监督?组织法并没有作明确规定二、 国内外有关行政机关设立的经验1． 国内古代行政机关设立的启示从古代的宰相制度隋代的尚书令、尚书左仆射、尚书右仆射、纳言、内史监和内史令,唐代前期的尚书令、尚书左仆射、尚书右仆射、侍中和中书令,都以宰相官职为宰相,都属于实位宰相　 明代的内阁大学士以朝廷官员加授宰相任差为宰相,属于虚位宰相把宰相职位提成实位和虚位两类,按专任和兼任两种形式分别任用，这是我们民族在官吏管理中的一项发明。

　 总之,我们应当把各级政府的行政人员,与政府所属多种研究组织和征询组织的研究人员,从编制类别上辨别开来各级政府的行政人员，涉及担任领导职务的公务员与担任非领导职务的公务员,实行专任,以发挥稳定性强和权威性高的长处政府所属多种研究组织和征询组织的研究人员,实行兼任,以发挥选任范畴广阔、任免方式灵活的长处一句话,实行专任与兼任相结合实行各级政府的行政人员专任与政府所属多种研究征询组织的研究人员兼任，第一,可以最大限度地缩减各级政府的编额,实现“小机构”目的;第二,可以最大限度地把社会智慧集中起来,作为各级政府行政决策的基本,实现“大服务”目的2． 国外行政机关设立权限范畴在美国，根据王名扬专家的研究，总统执行机构内部单位设立的权力来源有如下三种:１．国会的法律总统执行机构内部先后浮现的单位,其中1／3是由国会法律建立的国会立法在总统执行机构内部设立新单位,一方面由于国会觉得总统执行国会制定的政需要专门的协助，另一方面也是国会控制总统决定政策的权力的一种手段……”2.总统向国会提出的改组筹划改组筹划是在国会授权总统改组行政机关的前提下,总统向国会提出的变更行政机关的筹划,可以增设新的机关,废除或合并旧的机关。

３.总统的行政命令总统可以制定行政命令在总统执行机构内部设立新单位,或废除旧单位从193９年总统执行机构成立以来,其中先后浮现的各单位中， 40％左右是由总统以行政命令设立的王名扬:《美国行政法》(上),中国法制出版社,第154~155页总统不经国会批准而以行政命令的方式直接在总统执行机构内部设立的单位，其数量甚至多于经由国会通过法律设立的单位之数量三、对国内省级行政机关职能部门设立的思考　 一方面，要明确国内波及行政机关职能部门设立的原则1. 法定原则合法行政是行政行为的基本原则和规定杨小君专家觉得,行政机关职权法定原则涉及来源法定和范畴法定,“职权来源法定规则，又涉及了两层意思，一是职权种类来源法定，二是职权手段来源法定特别是行政职权手段波及到公民、法人、其她组织权利义务的时候，手段形式就具有了绝对法律意义,行政机关只能采用法定手段形式，不能自行创设职权手段杨小君:《契约对行政职权法定原则的影响及其合法规则》，载《中国法学》第5期范畴法定则是“行政机关是在立法拟定的对象和事项范畴内拥有和行使行政职权的，行政机关不能在法定的对象和事项范畴外行使行政职权,也不能超过法定的对象和事项范畴行使行政职权。

否则，同样构成超越法定职权范畴国内行政机关是根据宪法、组织法及其他法律，按照一定的层次和构造加以设立的，没有法律上的根据,便不能设立,也不能行使国家的行政职权黄贤宏，吴建依《有关行政法纂本原则。