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当代户籍制度改革的法学研究 本文作者：万川单位：北京市社会科学院综治研究所 随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，原有以严格控制户口迁移为主要特征的户籍制度引发了众多的社会批评，学术界纷纷发表改革户籍制度的建议，全国或地方也先后出台了一些户籍制度改革的举措然而，时至今日，户口迁移难的问题并没有发生根本性的改变这表明，户籍制度改革理论出现了偏差，需要我们重新梳理户籍制度改革的思路 一、户籍制度改革的法律性质 现有各种户籍制度改革理论大多基于这样一种认识:户籍制度除了包括户口登记制度、户口迁移制度外，还包括商品粮油定量供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、婚姻、子女落户等方面衍生出的许多具体规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系这种对户籍制度内涵与外延的扩大化理解，完全抛开了现行户籍管理法律法规的具体规定，把本来只具有行政法属性的户籍制度泛化为政治制度和社会经济制度，从而给户籍制度改革带来了思想障碍户籍制度的概念与户籍制度改革的法律性质密切相关，涉及户籍制度到底由行政法调整还是由社会法、经济法调整等基本问题。

科学界定户籍制度的概念，应当综合考虑以下三个因素:第一，我国户籍制度的传统从传统上看，我国历代户籍制度主要包括以下内容:①通过户籍制度把人口分配到一家一户的小家庭中，以此扩大封建国家的纳税面②建立严格的出生、死亡登记制度，极力限制户口迁移，以便把人口牢固地束缚在土地上③通过建立案比、上计、大索、貌阅、人丁编审等户口调查制度，详细了解人口及其财产状况，为征收赋税、摊派徭役提供依据④通过建立乡亭里、保甲什伍、村社等基层社会组织，强化户籍制度的治安控制功能⑤通过户籍立法，严禁脱漏和增减户口、限制户口流动、限制僧道私入度、限制放良而压为贱，并在人口数量增减方面强化对州县官吏的政绩考核总之，户籍制度是国家行政管理的一项基本制度，严格户口登记、限制人口迁移是传统户籍制度的主要特征，摊派赋税和徭役、加强治安管理是传统户籍制度的重要功能正如徐干在《中论民数》中所说:“夫治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本也……人数者，庶事之所自出也，莫不取正焉以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军族，国以建典，家以立度，五礼用修，九刑用措，其唯审人数乎?”［1］(P55)第二，现行户籍管理的政策法规。

现行户籍立法属于法律的只有两部:一是1958年1月9日第一届全国人大常委会第九十一次会议通过、并以中华人民共和国主席令公布的《中华人民共和国户口登记条例》;二是2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过、并以中华人民共和国第四号主席令公布的《中华人民共和国居民身份证法》现行户籍管理的行政法规和部门规章相对较多，比如国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》(1977年10月31日)，公安部发布的《重点人口管理工作规定》(1998年5月25日)、《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》(1985年7月13日)、《租赁房屋治安管理规定》(1995年3月6日)、《暂住证申领办法》(1995年6月2日)、《关于流动人口通报协查工作的规定》(1996年11月26日)、《关于在全国实施居民身份证使用和查验制度的通告》(1989年9月8日)、《关于公安机关开展查验和核查居民身份证工作的通知》(1989年9月15日)、《关于加强居民身份证日常管理工作的通知》(1992年4月20日)此外，现行户籍制度还包括一些政策性规定，比如全国和地方出台的各种户口迁移政策［2］(P34－115)［3］依据上述法律法规和政策，现行户籍制度的管理主体是全国各级公安机关，管理客体是以户为单位、以人为对象，管理内容主要是依法确认公民身份、亲属关系和法定住址，管理手段包括户口登记、调查、统计、身份证件管理，管理目的是证明公民身份、维护社会秩序、促进经济发展。

近三十年来，国家和地方主要围绕户口迁移制度进行户籍制度改革，包括调整户口迁移控制指标和“农转非”政策、允许农民自理口粮进入集镇落户、积极推进小城镇户籍制度改革，目的在于合理调整城乡人口布局，引导农村人口向城镇和非农业领域转移但是，户口迁移制度只是户籍制度的内容之一，其性质也是行政管理制度，而不是政治制度和社会经济制度第三，国外户籍与人口管理模式国外户籍与人口管理模式大致可归纳为三种类型:一是以户为单位、以人为对象的管理模式实行这种模式的国家有日本、泰国、摩洛哥、新加坡、蒙古、波兰、前苏联、保加利亚比如日本，根据1994年修订的《户籍法》、1997年修订公布的《户籍法施行细则》，其户籍制度主要包括户籍簿的设置、户籍申报与记载、户籍订正、采用电子信息处理户籍事务等内容，并不具备调控人口流向和流量的阀门功能日本的户籍簿一般只在办理出生、死亡、婚姻、继承等手续时使用，与劳动就业制度和社会福利、保险制度无关二是以人为单位和对象，通过多卡多证组合实现人口管理功能的模式实行这种模式的国家有英国、法国、美国、加拿大、阿根廷、挪威、伊朗、比利时、瑞士、智利比如法国，《法国民法典》是人口身份管理的基本依据，国家设专门的身份官吏管理出生、死亡、结婚等身份证书。

对人口的控制和检查，主要通过社会保险号码、户口本、身份证、护照、驾驶执照等名目繁多的证件或证明来进行同时，个人提供的水电费、费、房租费、工资单等凭证和住房证明，也能起到了解居民身份、住址的作用法国的人口信息同就医、存款等日常生活紧密相关三是教堂登记与纳税登记相结合的人口管理模式实行这种模式的国家是瑞典瑞典的人口管理立法主要有《关于教堂登记的规章》《人口登记规章》《教堂登记公告》《纳税登记公告》和《人口登记公告》瑞典教会各教团的教士局负责持续不断的教堂登记，公民出生、举行坚信礼、定婚、结婚、迁居、死亡、安葬，都要按规定向教士局申报和通知教士局;纳税登记主要在各市政区的地方税务当局进行国家税务局负责处理和监督人口登记事务的主要工作，各主教管区负责监督教士局的教堂登记每个人都要编写的人证号与政府的管理工作紧密衔接，是瑞典最重要的户籍资料［4］(P179－210)尽管国外的户籍与人口管理存在多种模式，但都建立有人口登记管理制度，其性质仍是国家行政管理制度，是国家其他行政管理和社会管理制度的基础综上所述，户籍制度的基本功能是掌握户口信息，为公民依法行使权利和履行义务提供依据，为国家其他各项行政管理和社会管理奠定基础。

户籍制度是一项具有行政法属性的国家行政管理制度，而不是社会经济制度，不能对其内涵和外延作扩大化的理解近三十多年来，以地方政府名义推出的户籍制度改革几乎无一成功，其根本原因在于，这些改革的目标指向往往不是户籍制度本身，而是与户籍制度挂钩的众多社会经济制度由于对户籍制度的内涵与外延作了扩大化理解，这些改革不同程度地模糊了户籍制度的行政法性质，混淆了社会经济制度改革与户籍制度改革的区别 二、户籍制度改革的立法价值取向 户籍制度改革在实践上的受阻，迫使人们从法理学的更高层面进行深入思考在法理学介入之前，除行政法学、宪法学之外，民法学、经济法学、刑事法学等部门法学的学者也在关注户籍制度改革民法学者关注，是因为户籍制度涉及身份、婚姻、收养等法律制度经济法学者关注，是因为户籍制度涉及城乡人口之间的双向流动，由此引发农民承包土地流转等法律问题刑事法学者关注，是因为户籍制度涉及社会服刑人员监管、监狱服刑罪犯户籍变更等问题这些部门法学的探讨有助于户籍制度立法的完善，但都不能从整体上把握户籍制度改革的思路因此，要想科学定位户籍制度改革的目标，应该从法理学层面探讨户籍立法的价值取向户籍立法的价值取向存在着平等、自由、秩序、效率等多个取舍目标。

从学术探讨的情况来看，有的人关注平等，主张以实现社会公平为目标，把公民平等享有社会公共资源的权利作为户籍制度改革的价值追求有的人关注社会稳定和秩序，主张以社会平稳发展为目标，对现行户籍制度进行局部调整有的人关注效率，主张把加快城乡一体化进程作为户籍制度改革的目标追求反观现实生活，一方面，社会各界广泛呼吁改革户籍制度，保障公民的自由平等权利;另一方面，国家又把户籍制度作为维护社会稳定的重要手段如何从众多价值取向中正确取舍，需要解决以下几个基本认识:首先，保障公民的平等权利具有天经地义的合理性现实生活中，不同类型户籍的公民之间，客观上存在着许多权利不平等现象但是，这些权利不平等现象是在社会公共资源供给不充分的情况下由众多社会经济制度安排的结果，与户籍制度并没有直接关系户籍制度只是一项国家行政管理制度，其基本功能只是通过户口登记确认公民身份，并不具有直接分配社会公共资源的功能目前，许多地区和部门仍把平等作为户籍制度改革的价值目标，将户籍制度作为公民获得平等权利的前置性条件，已经偏离了户籍制度应有的功能定位其次，保障公民的自由权利，实现迁徙自由，是户籍制度改革的重要价值追求，但现阶段还不具备可行性。

从全国来看，由于存在着巨大的城乡和地区差异，人口迁移流动主要表现出迁移进城的特点由于资源存在着稀缺性，每个城市容纳人口的能力都是有限的在人口能无限供给、而资源相对稀缺的情况下，一些地方对公民的迁移落户条件设置了门槛，这是为了避免城乡畸形发展所采取的必要措施如果户口迁移控制迅速放开，而政府又不能有效引导分流，也会造成严重的社会经济后果以郑州市为例2001年11月，郑州市在河南省范围内率先推行以降低入户门槛、吸引高层次人才为主要内容的户籍制度改革政策实施不到一年，郑州市新增入户人口10万2003年8月，郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以投亲靠友等方式办理户口一年内，郑州市又新增入户人口15万人口的迅速增加，首先带来的是城市交通拥挤，其次是教育资源急剧紧张，然后就是社会保障部门、城市治安管理、医疗行业压力增大为了暂缓人口激增带来的城市压力，郑州市不得不于2004年8月20日发出通知，暂停自2003年8月以来实施的以投亲靠友为代表的“户籍新政”，执行2003年8月前的标准:只有与户主有直系亲属关系的外来人员才能迁转户口［5］在我国，郑州还只是一个省会城市，尚且不能放开入户政策，比郑州人口压力大的大城市就更不能完全实现公民的定居落户自由。

况且，迁徙自由并非绝对权利根据国际惯例，为了维护国家安全、社会秩序和公共卫生，保护公民权利，政府可以合理界定迁徙自由的法律限度退一步说，公民的迁徙自由权利即使不受法律约束，也会受到市场规律的制约公民能否迁居，往往受到迁移成本与对迁入地的收益预期的制约再次，提高效率能否成为户籍制度改革的价值追求，需要从两个方面进行分析就户籍管理制度本身而言，现行户籍制度的确存在立法不完善、户口变动登记不及时、户口统计信息失真、流动人口管理手段单一、人户分离现象严重等突出问题，户籍制度改革的空间还很大从这个角度上讲，提高户籍制度的效率，理所当然应该成为户籍制度改革的价值追求但是，如果按照统筹城乡发展的思路，认为现行户籍制度还不能完全适应市场经济条件下人口频繁流动的要求，客观上约束了公民的迁徙自由权利，限制了劳动力的合理流动，因而要求提高户籍制度在劳动资源配置中的效率，这是似是而非的对人口迁移流动设置审批门槛，是由我国尚处于社会主义初级阶段的国情决定的脱离我国现阶段的基本国情，强调提高劳动力资源配置效率，这是并无益处的空谈同时，把提高劳动力资源配置效率作为户籍制度改革的价值取向，还涉及效率与秩序这两个价值目标之间的关系。

如果没有社会的稳定和秩序，也不可能提高劳动力资源配置的效率因此，从可操作性的角度上看，可以把提高户籍管理的效率、维护社会秩序作为现阶段户籍立法的价值取向 三、户籍制度改革的法律框架 现行户籍制度尽管已经形成体系，但仍存在立法滞后、立法不完善等突出问题作为一个拥有13。