浅谈广州市城市更新历程与未来展望.docx

          浅谈广州市城市更新历程与未来展望                    引言：城市更新是城市改造、重建、再生和延续的过程广州市作为拥有2000多年历史文化名城，目前面临着城市土地资源紧张、历史文化保护乏力等问题时，以“三旧”工作为先导的城市更新成为城市持续发展、增强动力的主要手段本文通过对广州城市更新历程的回顾与思考，探讨目前广州城市更新的发展问题，并借鉴台湾土地权利人利益分配机制的案例，对广州市未来城市更新的趋势作出展望一、广州市城市更新历程回顾：从分散、点式走向全面、系统根据历年来广州城市更新改造的工作重点和主要政策，大概可以分两个阶段，分别为“以市场为主导”的快速阶段和“以政府为主导”的规范阶段1、第一阶段：以市场为主导的快速阶段具有现代意义的广州市城市更新可回溯到20世纪八九十年代，为解决城市住房紧张的问题，满足旧城人口增长较快的住房需求，广州市开始推动旧城居住区改造，并大力引进房地产开发商参与改造2000年以后，广州市的改造模式转为政府主导，限制了开发商的参与，主体思路是建设新城疏散中心区人口和改造危破旧房2004年，在“中调”的城市发展战略指导下，开展政府主导下的旧城改善、城中村拆除重建工作。

2009年，广东省政府“三旧改造”相关政策出台，广州市开始利用这一重大政策红利，着力推进“三旧”改造工作，释放存量土地，解决中心城区人口过于密集、交通拥挤的问题2、第二阶段：以政府为主导的规范阶段2012年，广州市政府出台《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号文），强调了政府在三旧工作中的主导作用2015年，全国首个城市更新局在广州市正式挂牌成立，同年“1+3”新政出台2017年，广州市政府出台《广州市关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号），同样延续了政府主导的地位，丰富了自行改造类型，并优化了旧厂房改造利益分配，极大地鼓励城市更新改造工作，广州市城市更新工作进入全面系统阶段二、广州市城市更新的问题与挑战：现实条件变化与现有发展模式的矛盾1、城市更新价值取向的转变由于广州市财政在基础设施建设、公共服务配套方面缺乏资金，一直依赖于土地出让金，获得土地资源和土地出让金成为广州市城市更新的主要价值取向但随着历史文化保护的意识逐渐增强，盘活土地资源已经不是城市更新的唯一目标在推进城市土地计划有序开发的同时，更加注重完善城市功能、改善人居环境、促进产业转型升级、强化服务配套、保护历史文化，经济、社会、文化、生态等结合的综合效益成为城市更新的新导向。

但目前，更新考核指标依然以经济效益为准绳，文化生态等效益效用难以量化评估，实施主体和管理主体均缺乏行动动力图1：城市更新价值综合效益2、城市更新治理模式的变革城市更新涉及建筑拆建、功能变换、产权更替等内容，背后紧密牵扯着政府、市场、产权人等多方主体的利益分配问题结合国内外大城市的经验所得，城市更新的政府治理模式是城市更新过程中诸多问题的主要根源在政府官员激励制度和分税制的政府财权安排下，由于拥有促进地区经济增长的共同目标，政府与市场资本力量常结盟成为“城市增长机器”，通过政策制定和资本流入，在城市更新过程中掌握着主导权但因为多个地区城市的政府同时兼具“经济人”属性，政府和市场两大城市更新实施主体存在不稳定的利益博弈关系，常导致城市更新过于急进或推进缓慢，损害了公共利益，影响城市的可持续发展另一方面，随着城市社会的转型，产权人、社区居民等主体权利意识增强，要求增加城市更新的话语权，现有的城市更新治理模式难以满足多元主体利益平衡的需求其中，“恩宁路”事件被视为广州市公众参与旧城更新改造的重大标志，也折射了公众参与不足、规划管控力度不足等问题3、城市更新主管机构的设立2015年2月广州市正式设置了国内首个城市更新局，显示城市更新工作进入新常态阶段。

广州市城市更新局职能涵盖原“三旧办”，并将有关统筹城乡人居环境改善的职责一并纳入，目前城市更新局职责内容庞杂，牵涉部门众多，主要包括：制订城市更新配套政策；编制城市更新工作方案与计划；组织城市更新项目实施与监管；审核城市更新项目方案、统筹资金平衡；集中办理城市更新权限范围内的审批事项的服务工作；指导、协调、监督各区城市更新工作在管理体制上，市、区两级的城市更新局是城市更新的主管机构部门，在与其他主管部门关系上，譬如国土、城建和规划等存在职能重叠的情况，在规划编制、审核过程容易产生外部矛盾难以协调另一方面，各区政府也是城市更新工作的主要推动者，需要进一步理清两者分工体系三、台湾都市更新案例借鉴：平衡不同权利主体利益的制度设计在城市更新过程中，项目开发推进缓慢的根本症结在于土地开发过程中不同权利主体之间的利益博弈1、实施主体在更新单元内实施城市更新事业的机关、机构或团体，其角色类似房地产开发商，负责所有权人协调、施工建造申请及建物移交等事宜可分为政府公办及民间自办：政府公办部分可分为主管机关自行实施、主管机关委托实施及主管机关同意其他机关（构）以股份有限公司实施；民间自办方面，可由地主委托城市更新事业机构（建设公司）或是地主自组更新团体（更新会）实施。

2、实施流程根据台湾《都市更新作业手册》（2008年版），台湾都市更新推动程序分为：更新地区划定、更新计划拟定、更新事业概要、更新事业计划、实施计划、计划执行等六个阶段图2：台湾都市更新流程来源：《都市更新作业手册》2008年版3、利益分配协调办法图3：台湾城市更新权利变换示意城市更新计划实施完成后，按其更新前权利价值及提供资金比例，分配更新后建筑物及其土地之应有部分或权利金若在更新地区内由政府主导更新，可能采取的方法有：民间投资（权利变换）、征收、区段征收、市地重划；若在更新地区内由民间主导更新，则采取权利变换及合建为主此外，在读书更新事业计划的推动及市政共享方面，主要采取了容积率奖励（根据《都市更新条例》第44条）、容积率转移（见《都市更新条例》第45条）、税捐减免、城市更新信托基金、指定用途公司债等四、未来展望在党的十九大报告中，提出了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的发展目标城市更新持续推进的目标在于，改变过去以政府主导资源配置和管制市场运行、社会活动的理念和体制，重塑政府行为的边界，强化政府、市场和社会之间的协同合作更好更快地响应了深化社会改革的要求，进一步实现空间治理能力和治理体系的现代化。

同时，也将贯彻综合效益最大化的价值取向，将以往大规模推倒重建式的物质更新改造，转变为重视小微渐进的微更新模式  -全文完-。