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北欧福利国家新近公共教育改革共性概略 　　【内容提要】北欧福利体制自20世纪80年代以来开始遭遇转型的阵痛，公共教育体制改革在所难免，自此以来开展了一系列以新自由主义为主导的公共教育改革运动在新自由主义思想主导之下，北欧国家公共教育改革的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为这一时期的主导性教育改革话语北欧五国的改革更能体现新自由主义等思想对全球性公共教育改革运动的深刻影响　　【关 键 词】北欧五国/新自由主义/公共教育改革　　【作者简介】贺武华，北京大学教育学院在站博士后研究人员，杭州电子科技大学人文学院副教授，教育学博士310018）　　北欧五国① 一般被认为是欧洲福利国家的典型北欧福利体制国家形成了渐进式的教育改革传统和教育模式它们都将教育政策视为创造社会公正的战略计划在20世纪70年代，所有的公民都有义务接受9年的基础教育，并且有自愿上高中和大学的自由，所有的教育都是免费的到80年代，斯堪的纳维亚国家基本上都实现了民主教育政策的诸多目标[1]　　一、北欧福利国家公共教育改革的主导思想　　然而，北欧福利体制却在20世纪80年代左右开始遭遇转型的阵痛。

福利体制激励不足的缺陷遭到越来越多的挑战，也愈发表露出与资本主义竞争机制需要的矛盾福利主义的意识形态开始向“后福利主义”观念转型同时，随着欧洲一体化进程和全球化的压力的不断逼近，北欧独立的社会政策也开始受到欧盟社会经济政策等的约束，福利体制面临挑战受20世纪80年代早期以来的新自由主义、亲市场经济的私有化思潮的国际化蔓延的影响，“在过去的15年（至2000年以前），包括斯堪的纳维亚国家在内的世界各国纷纷展开以发展‘新型政府’为目标的广泛改革斯堪的纳维亚国家以福利国家而著名，但由于近年来公共事业费用的急剧增长，它们不得不加紧采取控制措施其目的是，通过使国家承担一些高度优先化任务，让低层次的公共部门（包括私营部门）从事以前由国家政府负责的事务等，以此削弱国家的作用[2]　　可见，北欧福利国家在向后福利主义意识形态的转变过程中，更加强调通过引入市场机制，探索制度创新，以改变原有福利体制模式北欧国家的社会福利制度逐渐从与市场经济相互抗衡走向相互补充，强化市场经济在福利领域中的调节作用；强调从公共利益上升到私人利益，在意识形态理论上提倡个人自由、个人主义以及推崇个人成就、个人责任；强调小政府、大社会、大市场，由中央集权福利走向社区福利，从国家保障走向探求一种通过公助、自助、互助以实现自我保障的模式，使福利的主体、实现方式走向多元化。

　　在这种改革背景之下，包括教育在内的大众公共福利制度理念开始走向式微后福利主义思想对教育体制的影响在瑞典、丹麦、挪威等斯堪的纳维亚国家表现突出福利国家的教育模式自20世纪80年代以来也开始变化，特别是到了90年代，福利国家的教育框架遭到挑战传统的社会主义、社会民主、集体主义受到自由主义、个人主义、竞争思想的冲击，市场经济、私有化思潮越来越趋于自然，作为社会基石的教育公正、平等原则正受到前所未有的挑战和改变在过去的一二十年间，欧洲福利国家的教育体制已通过一些方式获得了改变重建通常用来描述权力下放、解除管制、学校自治和新的管理学校的方式等[3]尽管新自由主义主导下的公共教育改革是源于并盛行于发达的英语国家，但是这股公共教育改革的风潮具有世界性影响，像瑞典一样的北欧小国也概莫能外一个新的市场导向和新自由主义、新保守主义课程和教育体制结构在斯堪的纳维亚国家显现”[4]与集体主义相反，新兴的新自由主义、新保守主义思想将个人主义和质量作为教育政策基本标准学校教育应该通过自由市场中竞争的方式来改进教育质量，基于不平等的竞争思想是一个基本的运动方向……新的政策焦点在于个人选择、竞争、质景、效率和效果。

[5]　　大体而言，斯堪的纳维亚国家这一时期的公共教育改革与英美国家表现出很大的共性：新自由思想主导其中，权力下放、市场化的力量导入、个人选择以及国家统一课程与考试的推行等有研究在分析了北欧国家10余年后步入英国20世纪80年代的改革之路后指出：“……总而言之，我们可以把教育重建作为我们时代的一种文化、社会和政治变革的‘世界运动’”；“尽管我们呈现的是北欧福利国家的教育重建，但前提假设是每一个案例都是国际教育变革运动的一部分”[6]就拿瑞典来说，“从一个更广泛的国际性视角来看，瑞典20世纪80年代和90年代教育政策的转变毫无疑问可以看作是国际性教育重建的一部分，与由英国的撒切尔和美国的里根政府发起的新自由主义政策密切相关[7]不少研究指出，20世纪80年代，对斯堪的纳维亚国家影响最大的外在意识形态压力的例子就是美国1983年的《国家处于危险之中》的报告和英国的《1988年教育改革法》一篇由芬兰、瑞典、冰岛三国的学者合著的研究论文研究论文在分析芬兰、冰岛和瑞典三国的新千年公共教育改革时指出，“新自由主义的重建变革是一种不可避免的全球性现象，与旧的方式相比是进步的，但确对20世纪80年代以来的社会经济问题和平等目标保持沉默。

[8]进一步分析，20世纪90年代，芬兰、冰岛、瑞典的教育变革最明显之处体现在学校和教育系统的管理方式的变革和两方其它国家一样，分权、选择、竞争、目标导向、绩效，新管理主义、甚至私营化，这些术语走向了改革的前台，成了北欧国家关键性的教育话语这并不是在夸大某种‘政策流行病’，而是新自由主义的教育政策话语支配了这一领域[9]　　二、北欧福利国家公共教育改革的主要实践领域　　本文从以下几个方面来进一步概述20世纪80年代以来北欧国家在公共教育改革中所体现出的共性：　　（一）推行权力下放与学校自治　　在公共教育改革的浪潮中，权力下放是一个跨越国界的全球性主题特征在北欧国家，中央政府正从直接参与学校事务中退出，‘解除管制’趋势很明显比如，政府只规定教学设施的最低标准和国家课程[10]在北欧国家，权力下放也有不同的实践方式比如，权力下放之一是地方分权（decentralization），这主要通过把义务教育的责任下放给市级政府和学校，如废除“戴帽拨款”；权力下放也表现为解除政府管制（deregulation）在这些国家，一般采取“框架立法”（frame legislation）和目标导向的措施，来实施校本管理、学校的自我评价。

中央将其职责范围限制在制定总体目标和规则上　　丹麦由于有着相对悠久的分权传统，学校分权化程度很高，也是斯堪的纳维亚国家中实施学校自主管理最为成功的国家1989年颁布的《公立学校法》（public school act）与1991年颁布的公立学校行政管理条例，不仅把国家一级的权力下放给市政当局，也把市政当局的权力下放给了学校董事会从法律上赋予了学校足够的管理权，校长的地化得到强化，主要由学生家长组成的学校管理董事会（school governing boards）取代了原先的学校委员会（school commission）同时，强调发挥地方、团体、个人、家长的主动性和积极性，保证地方当局根据各地方和地区的需要来办教育提供更多的自由就丹麦公立学校几十年分权改革产生的效果，汉瑞克·拉森（Henrik Larson）在对该问题进行了大量的经验性研究之后，得出以下有关学校发展特性的结论：[11]（1）超过85％的市政当局以各种形式实行校本资源分配，也有一些市政当局完全控制着学校的薪酬预算；（2）市政当局的行政事务和市政经费也都下放到各个学校；（3）校长的作用更多地体现为充当协调者；（4）学校改革引起了国家和市政行政的相应改革。

　　挪威的学校总体上处于很强的中央集权管理模式之下自20世纪80年代后期以来，权力下放构成了挪威教育的一个一般性湖流在20世纪90年代改革总目标中，政府明确提到旨在维持分权的学校结构，1992年，挪威颁布了《新市政法》（the new municipal law of 1992）新法对挪威教育行政体制中的中央、市、郡的关系进行了改革其中的一个重要目的就是下放给市政更多的自由，以便能够根据地方的需要和愿望来开展工作在挪威，有关分权的重要的决策是1986作出的当时，国家进行了体制改革，新体制可以获取资金，并将各项经费由联邦政府转到地方市政当局，不再根据繁杂的规则来分配经费，而是市政当局获得其中的大部分联邦政府不会再作出全国性的公共规范方面的决定[12]此后，伴随挪威社会的变革，挪威的教育体制也在不断地经历变化权力下放的改革使得挪威的学校（校董会）在资金预算、教师聘任等方面获得了很重要的一部分权力，试图以目标管理来取代直接管理挪威基础教育改革总趋势是增加更多的灵活性在实际的改革进程里，国家也是依照目标要求，由市政当局负责义务教育的有关事项，由郡当局负责有关高中教育的事项，分权确实给了市、郡很大的自治权。

[13]　　20世纪80年代以来，芬兰同其它国家一样，对中央集权制进行了改革，也将更多的教育决策权力从中央下放到市政当局，强调基础教育的地方分权448个城乡政府因地制宜设芬兰语和瑞典语学校国家教育部负责宏观上的国家教育文化工作，很大程度上已从管理者角色转变成一个教育评价监督机构与智囊团1991年，芬兰颁布施行法案，以改革国家补助金体系，重建中央政府与市政当局财政的关系新的关系给予地方当局在运用资金方面以更多的自由，地方当局有权根据自己的判断支配庞大的资金而且，市政当局可以作出各种基于地方实际的决定，如为了节约财政而辞退教师，为了使地区学校布局史合理而关闭规模小的学校，等等[14]学校管理主体层面，大多数学校有董事会，由5名家长、1名教师、1名学生和几名社会成员组成，讨论课程安排、与当地社团合作等问题，而且在规定的范围内学校和教师享有很大的自由[15]　　（二）倡导市场化、私营化与竞争机制　　北欧国家实施市场化、私营化的公立学校改革是挑战福利模式的直接体现传统上，北欧国家的义务教育都是免费的，即便后义务教育和高等教育也没有收取很高的费用到了90年代，一个新的趋向就是推行一系列支持在学区内建立私立的或者独立的学校的计划，这也带来了教育经费拨款方式的改变。

在所有斯堪的维纳亚国家，独立和私立学校由国家教育权力机构批准办学，通常情况下，这类学校80-85％的费用由国家补偿[16]政府的公共资金用于支持私立学校办学后，自1991年来，瑞典的“自由学校”（亦称独立学校）②获得了长足的发展，2001年，义务教育阶段在校生数占到4％，这是私营化的最显著表现　　丹麦由于私立学校发展的传统更为悠久，因此这一时期获得了更大的发展20世纪80年代以来，私立学校逐渐普及，注册入学人数比例从1992-1993年间的8％上升到1998年的12％家长们日益避开公共学校体系转向私立学校体系，进入私立学校的学生数在过去10年间上升了12.6％，而公共学校的学生入学数只上升了0.4％从1990年开始，159所国立学校消失了，而同期新成立了49所私立学校[17]这充分显示了80年代以来私立学校在丹麦的发展情况及父母对学校的高度选择权丹麦的学校系统形成了政府放权、学校自治和家长选择三者相辅相成的体系丹麦政府对家长选择学校的支持，重点体现在财政制度的支持上，即以国家公款资助的形式来支持家长的学校选择行为，这是丹麦义务教育的一大特色　　在挪威，“经过长期的政治冲突后，一部建立私立学校的法律于1970年通过，并于1985年重新修订。

包括根据不同的宗教信仰建立起来的学校在内的各种选择性学校得到了承认；并且他们能够获得政府的财政支持，支付比例相当于每个公立学校学校学生成本的85％”；[18]瑞典保守党政府（1991年-1993年）在教育立法上都作了基本的改变，支持“自由学校”——独立学校的发展，并在义务教育阶段引入了教育券制度在这种体制之下，政府的预算资金可以被。