美国超级基金法对我国污染场地修复的启示.docx

          美国超级基金法对我国污染场地修复的启示                    ■文/龚宇阳 王静一、前言工业企业搬迁遗留原地的污染场地已成为城市发展的毒瘤美国是最早开展污染场地管理和修复的国家，美国的污染场地管理体系主要由1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法案》（ComprehensiveEnvironmental Response, Compensation andLiability Act，CERCLA，通常被称为《超级基金法》）及其修正案组成该法案从环境监测、风险评价到场地修复都制定了标准的管理体系，为美国污染场地的管理和土地再利用提供了有力支持2004年宋家庄地铁事件以来，我国发布了一系列的相关政策和技术导则以加强对污染场地的修复最近发布的《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）提出对污染场地治理修复实行“政府主导、企业担责、公众参与、社会监督”的原则，并要求推进土壤污染防治立法，这将是未来一段时间我国土壤污染防治的纲领性文件《超级基金法》作为目前最为全面规范的污染场地修复法律，不仅对美国污染场地的管理起到了重要作用，同时也给日本、加拿大等其他国家和地区（如中国台湾）污染场地管理体系的制定提供了重要的法律框架。

鉴于《超级基金法》对污染场地管理体系建设的参考和借鉴意义，本文在简要介绍了《超级基金》立法过程和立法特点的基础上，结合我国污染场地管理立法和技术发展现状，分析了《超级基金法》成功经验对我国污染场地管理和修复的启示二、《超级基金法》的立法过程美国《超级基金法》自1980年由国会颁布以来，根据实施过程中遇到的问题和挑战，对法案进行了多次调整和修正，可以分为下面五个阶段1、立法阶段（1976-1980）：由于1976年颁布的《资源保护与恢复法》和《有毒物质控制法》不适用于日益严重的环境污染事件，再加上愈演愈烈的环境运动，美国国会最终通过了《综合环境反应、赔偿与责任法案》2、探索年代（1980-1989）：《超级基金法》早期存在效率低下、成本较高等问题为此美国政府于1986年通过了《超级基金修正与重新授权法案》（Superfund Amendments and ReauthorizationAct，SARA），对基金进行了重新授权并扩大了基金的资金规模，并对清理程序、标准和公众参与做了规定3、改革和创新时期（1989-1995）：为了提高实施效果，美国环保局于1989年和1991年分别发布了著名的“90日研究”和“30日研究”报告，并于1993年启动了超级基金的第一轮改革，以提高执行过程的公正性，降低土地交易成本、提高修复工作的效率和连续性、扩大公众参与的范围以及强化州政府的作用等。

4、萧条时代（1995-2000）：美国环保局于1995年先后启动了对《超级基金法》第二轮和第三轮改革，试图减少诉讼和交易成本，鼓励修复区域的再开发，促进更多社区参与以及发展创新的技术由于两党政治的原因，超级基金的再授权于1995年被共和党控制的国会否决，基金不再有税收来源，场地修复工作步履艰难5、再开发阶段（2001/2002至今）：日益加剧的棕地问题导致了《超级基金法》的几次重大修正，2002年《小规模企业责任减轻与棕地振兴法案》（Small Business Liability Relief and BrownfieldsRevitalization Act，又称《棕地法案》）的发布对棕地利用的相关责任进行了全面的规定，免除了小企业和无辜者的责任依据2009年的《恢复和再投资法》，美国环保局投入6亿美元用于超级基金场地治理，加速了场地修复的进程三、《超级基金法》内容与特点（一）责任体系《超级基金法》定义了四类“潜在责任方”：（1）场地目前的所有者和经营者；（2）处置危险物质、污染物或场地受到污染时的所有者和经营者；（3）任何生产或安排将危险物质、污染物在该场地进行处置的个人；（4）将危险物质、污染物或导致污物运送至该场地的运输者。

超级基金法建立了“严格、连带和具有追溯力”的法律责任，不论潜在责任方是否实际参与或造成了场地污染，也不论污染行为在发生时是否违法，潜在责任方都必须为场地污染负责当存在两个或多个潜在责任方时，对外承担责任时不区分各自的责任份额美国环保局可以要求一家承担全部责任；相关责任方可以自行追溯各自责任由于关于责任认定的规定过于严格，相关责任区分难度大不易操作，导致了各潜在责任方之间大量诉讼的发生，致使大量污染场地长期闲置荒废成为“棕地”，直到《棕地法案》的颁布后才有所改观二）行政授权《超级基金法》将与反应行动相关的权力大部分授予总统，部分权力直接授予美国环保局总统又通过行政命令，授权美国环保局负责污染场地的反应行动《超级基金法》还规定了由联邦与州等地方部门合作执行反应行动《棕地法案》还特别指出，州对于其境内的棕地享有相对独立的反应权限为了防止政府对权力的滥用，规定了要对行政机关执法行为进行监督，行政监督主要包括国家机关、公众等对国家行政机关及其公务人员的监督三）国家优先控制场地名录（NPL）美国环保局可通过多种途径发现污染场地，如定期或不定期的监测，联邦机构、地方当局、企业和公众的报告或举报，特定行业开业、停业或土地使用权转让时所出具的尽职调查报告等。

然后对污染场地进行初步筛选，符合条件的录入综合环境应对、赔偿和责任信息系统（CERCLIS）污染场地可通过3种机制列入美国NPL美国环保局以及各州对进入CERCLIS的场地进行调查和现场监测，根据有害风险排序系统（HRS）比较污染场地的相对风险，对污染场地进行排序如果HRS打分超过28.5分并进行为期60日的公示，在此期间，美国环保局综合考虑公众意见、政府支持程度、超级基金预算以及其他因素，决定该场地是否可列入NPL除此之外，各州或地区也可提出列入NPL的场地另外，当美国公共健康服务中心有毒物质和致癌登记机构提出人群撤离污染场地的建议，且美国环保局确定该场地严重威胁公共健康或认为对该场地采取修复行动比紧急清除行动在成本效益上更有效时，该场地自动列入NPL美国环保局对NPL进行公开和定期更新，以供公众和企业查询修复合格后的场地，将及时退出NPL四）融资机制美国超级基金资金主要源自以下几个渠道：政府拨款、针对石油和化学产品征收的特殊税种、针对一定规模（年收入200万美元）企业征收的环境税、向《超级基金法》违法者征收的罚款和惩罚性赔偿、从污染责任方收回的场地修复成本以及基金的利息收益超级基金的支出主要包括清除、修复费用、执法费用、行政管理费用等。

据统计，清除和修复费用在逐年减少，一是因为每年加入到NPL上的场地数量逐年下降，场地类型也在变化；二是“执法优先”策略使得潜在责任方慑于高额罚款的主动治理和修复增加由于实际场地修复经费需求远超预算，也无法有效地从潜在责任方回收费用，而且执法和行政管理费用过高，使其融资机制饱受外界批评五）风险管理在早期超级基金场地修复中，采用了最严格的环境治理标准，确保基本移除有害物质或设法将有害物质浓度降至对人体健康无害的程度，被视为“永久性治理”，也被称为“一刀切措施”但这样严格的治理标准在实际当中很难操作，不仅修复成本过高、耗时很长，还常常因为“技术上不可行”导致修复工作停滞不前于是美国环保局引入风险管理的思路，建立了基于土地用途和健康风险的修复目标，并将风险理念贯穿于污染场地管理的全过程如按照风险控制原则进行修复可行性研究，并根据场地条件和风险程度来选择合适的修复技术；在污染场地修复完成后进行长期监测，对修复效果进行验证六）超级基金创新技术评价（SITE）为响应1986年SARA法案中提出的替代性或创新型修复技术研究和示范项目，美国环保局设立了超级基金创新技术评价（SITE）SITE项目包括四个方面：示范项目、新兴技术项目、监测技术项目和技术宣传活动等。

在示范项目中，现场测试创新型的修复技术，收集工程和成本数据，评估该技术的性能、适用的污染物类型、对污染物前处理或后处理的需求、潜在的运行问题以及大概的投入和运行成本等在示范项目结束之后，美国环保局出具创新型技术的评估报告、技术简本和示范公告，分析该技术对其他类型场地、污染物的适用性，并给出测试程序、性能、成本数据以及质量保证、质量控制标准等，为环境决策和技术商业化提供可靠的技术数据四、对我国污染场地修复的启示（一）完善法律法规以及相关的标准体系美国的污染场地修复管理体系是在对《超级基金法》的不断变革中逐步完善的土十条对土壤污染防治的目标、方针和十个方面的措施做出了原则性的规定，但行动计划所提出的土壤污染防治立法尚需尽快落实并细化立法应坚持问题导向，与其他环保法紧密衔接，在预防和整治相结合的原则下，细化中央和地方各级政府及监管部门的责任职能，明确土壤环境信息数据库建设与管理、地方土壤环境立法标准、公众参与、风险管理、技术创新等问题同时应完善配套的法规、标准和指南，构建起一套涵盖了责任体系、资金支持机制、机构设置、技术标准（修复标准、场地优先排序、修复程序、修复技术和环境管理计划）等内容的完整有效的法规和管理体系。

二）建立国家污染场地清单，确定优先控制名录以HRS为基础的动态NPL是《超级基金法》成功的关键之一，也是欧美国家在污染场地管理上的通行做[来自www.lw5u.Com]法土十条要求建设土壤环境质量监测网络，并构建全国土壤环境信息化管理平台，这是进行场地清单管理的基础与水、气监测网络的相对完善和规范相比，我国的土壤监测网络还很落后，已有的土壤污染普查成果也难以满足污染场地管理的需要应在布局土壤监测网络的基础上，尽快开展全国范围内包括场地地下水的土壤污染调查和信息入库工作在此基础上，构建污染场地国家分类机制，以符合我国国情的风险排序系统，编制我国污染场地国家优先治理名录，集中财力和技术力量优先解决健康危害、生态环境影响大的场地或突发的、造成重大社会影响的场地污染场地数据库和优先控制名录可以按国家、省级两个层面开展经济发达、技术储备充分的省市如北京、重庆、上海、江苏、浙江等可以先于国家开展国家优先治理名录应配套公开透明的污染场地管理信息查询制度，便于公众和企业的关注和参与三）寻求多元化资金渠道土地国家所有和公有制主体地位，决定了中国的场地修复融资机制应由政府主导参考美国超级基金，政府可从财政预算中进行分配，或向相关行业收取环境税，建立专项基金，用作场地调查和风险评估、及时救治和快速修复等。

在污染者付费的基本原则下，当无法确定污染责任方或责任方无能力承担修复费用时，政府应承担相应的修复工作政府主导并不意味着社会资本在场地修复中无所作为，特别是作为一种可再生的重要资源，“棕地”的再开发需要社会商业资本的积极参与土十条中也明确指出要充分发挥市场作用，带动更多社会资本参与土壤污染防治因此在政府预算以外，还可利用税收刺激鼓励私人投资、推动环境污染责任保险和公私合作模式（PPP）等为污染场地修复筹措资金四）污染场地修复与用地规划和开发相结合土十条中要求合理确定污染场地土地用途，严格用地准入实践证明，《超级基金法》早期要求对所有污染场地进行“一刀切”的彻底修复，不仅费时费力，有些场地甚至在技术上也是不可行的，而且也是不必要的必须根据不同的土地使用类型制定不同的污染治理目标，从而编制更能针对污染场地自身情况并具有较好操作性的治理和修复方案即建立基于未来土地使用的用地规划协调机制从《超级基金法》的发展和实践经验来看，我国也有必要通过立法来完善城市污染场地治理和用地规划，找到两者在技术、经济、社会等方面的最佳平衡点，促进城市土地修复治理和城市土地重新开发利用的协调统一五）强化信息公开与公众参与《超级基金法》不仅及时公开场地相关信息，还。