政策执行研究三十年回顾——缘起、线索、途径和模型.doc

政策执行研究三十年回顾——缘起、线索、途径和模型 政策执行研究三十年回顾——缘起、线索、途径和模型 【作 者】曹堂哲 【作者简介】曹堂哲，北京大学政府管理学院博士研究生，北京大学《公共管理评论》主编北京　100871） 【内容提要】政策执行研究领域自从1973年诞生以来，历经了三十年的发展，形成了三个转承、创生的研究途径和大量的理论模型，回应了公共管理当中的一个永恒主题：政策目标与政策实际效果之间差异的存在和如何消弭 【摘 要 题】政策研究 【关 键 词】政策执行/自上而下/自下而上/整合途径/第三代研究执行在英文文献中对应的词汇有Administration，Implementation，Enforcement，ExecutionAdministration泛指行政学，学者们一直也没有将Enforcement与Execution这两个语词作为一个行政学的研究领域来看待Implementation这一语词则因为佩尔兹曼（J.Pressman）和威尔达夫斯基（A.Wildavsky）在1973年出版了《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一点是令人惊奇的》（Implementation：How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland）一书，揭示了政策制定（目标）与实际执行之间的偏差，而成为指称政策科学和公共行政学的一个特定的研究范畴的语词。

至今政策执行的研究已经经历了三代的发展　　　　一、政策执行的第一代研究和自上而下的途径1973年到20世纪70年代末期的是执行研究的第一代第一代研究具有以下特征：（1）主要采用自上而下的研究途径（Top-bottom approach或者top-down approach）2）第一代研究主要是小规模的案例研究，比如对奥克兰项目的研究等等案例研究的目的主要是总结执行成功和失败的因素，还没有形成一个关于执行的一般性的理论框架[1](P34—36)自上而下的研究途径（Top-bottom approach或者top-down approach）是帕雷特（Susan Barrett）和佛杰（Colin Fudge）对70年代初期到70年代末，这一阶段政策执行研究主导途径的概括自上而下途径的最早代表人物是佩尔兹曼（J.Pressman）和威尔达夫斯基（A.Wildavsky），随后史密斯（T.B.Smith）提出的政策过程模型（1973）、霍恩（C.E.VanHoer）和米特（D.S.Meter）提出的系统模型（1975）、马兹曼尼安（D.A.Mazmanian）和萨巴蒂尔（Paul A Sabatier）提出的执行综合模型（1979）都采用了自上而下的研究途径。

自上而下的研究途径具有以下几个特点：第一，研究的基点是解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”与这种分析性的目标假定相适应，政策执行研究的（价值）目的是怎样使中央政府制定的政策得到更好的落实第二，政策制定者的角度看待政策执行问题自上而下的政策制定观意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只是执行决策罢了[2](P61)第三，“政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成：从以因果关系为基础的意向经由决策再到行动，政策执行开始于政策制定终止的地方第四，区别作为创设初始条件的政策制定（意向合法化）和把政策假设转化为行动的项目设置第五，政策执行就是将政策付诸行动的过程主要着眼于对政策执行机构的管理（合作、协调等）”[3](P10)科层组织的原则和管理方式是提升政策执行能力和有效性的关键因素第六，重视外部环境对政策执行过程的影响自上而下的研究途径还带有传统公共行政学的印记20世纪70年代末期和80年代初，这一研究途径在实践中遇到了许多问题，暴露了自身的缺陷，学者们对此提出了很多批评，具体表现为：第一，过多的关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。

第二，所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的（例如资源的持续稀缺）第三，为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生“控制赤字”，因为他们发展出了应付压力的各种办法第四，通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果第五，某些政策并不具有（已有的政策从来都不具有）明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和演变而来，因此，并不存在明确的政策评估标准第六，政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的[4](P6)　　　　二、政策执行的第二代研究和自下而上的研究途径自下而上的研究途径（Bottom-top approach或Bottom-up approach）是70年代末以来执行研究的主导研究途径李普斯基（M.Lipsky）对街头官僚（Street level Bureaucracy）的研究，埃尔默（Richard F.Elmore）对追溯性筹划（Backward mapping）的研究，贺恩（Benny Hjern）和波特（David.O.Poeter）对执行结构（implementation structures）的研究是主要的代表。

1975年维泽尔勒（R.Weatherley）和李普斯基（M.Lipsky）在《哈佛教育评论》（Harvard Educational Review）上发表了“街头层次的官僚和制度创新：特殊教育改革执行”（Street level Bureaucracy and Institutional Innvation：Implementing Special Education Reform）一文，随后李普斯基（M.Lipsky）在1977年发表了“街头官僚的理论面向”（Toward a Theory of Street Level Bureaucracy）一文，在1980年出版了《街头官僚》（Street level Bureaucracy）一书，形成了较为完善的街头官僚理论街头官僚理论是自下而上执行研究的典型代表，其核心思想在于：街头官僚在政策执行中的作用，并不像自上而下的研究途径认为的那样，消极地、被动地执行上级的政策，恰恰相反，街头官僚拥有很大的自主性和自由裁量的余地政策目标能否实现即政策执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关[5]追溯性筹划理论是自下而上研究途径的又一重要代表。

1980年埃尔默（Richard F.Elmore）在《政治科学季刊》（political science quarterly）上发表了“追溯性筹划：执行研究与和政策决策”（Backward mapping：implementation research and policy decisions）一文作者区分了向前性筹划（Forward mapping）和追溯性筹划（Backward mapping）两种不同的政策执行的研究方式与向前性的筹划相对，追溯性筹划是“从作为政策所要解决问题中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切相关的规划、程序和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的追溯性的推论追溯性筹划这一研究方式具有以下几个基本的环节：（1）研究出发点不是领导的意图，而是现实生活中的具体行为——正是这种行为导致的现象，产生了政策干预的需要；（2）分析一系列被认为能够影响这种行为的组织运作过程；（3）描述这些组织运作所预期的效果；（4）然后，明确执行过程的每一个环节对现实政策目标所发挥的作用5）如欲实现各自的目标，所需要的资源是什么？[6](P601—612)(转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 线索 途径 执行 过程 模型 政策 回顾 研究 理论 治理执行结构理论也反映了自下而上的研究途径。

1981年贺恩（Benny.Hjern）和波特（David.O.Poeter）在《组织研究》（organizationalstudies）上发表了“执行结构：一种新的行政分析单元”（implementation structures：a new unit of administrative analysis）提出了“执行结构”的概念执行结构即是一种分析单元，又是区别于市场和官僚组织，而介于两者之间的一种协调和联系方式这种方式通过公共政策这一纽带将政策执行涉及的各种组织以相互依赖的结构联系起来执行结构不通过权威设立，是在组织成员自我选择和相互作用的过程中形成的执行结构的正式程度较低，权威关系不如行政组织系统那样明显；所处的社会环境较容易变动，其行动集合体并非具有法律地位的实体；参加项目执行的决定是模糊的，基于同意和相互妥协”[7](P211—227)执行结构的概念提出后，学者们对其做了深化和细化，形成了大量的文献在执行研究的第三代中，执行结构的概念进一步深化为政策网络的概念总结上述的研究成果，自下而上的研究途径具有以下特点：第一，重视基层官员的作用街头官僚（基层官僚）拥有巨大的行政裁量权，接近执行现场，拥有信息优势，对政策执行拥有巨大的影响力，因此自下而上的研究途径将基层官员看作政策执行和政策创新的重要因素。

第二，认为政策执行活动是多组织或个人（包括公众、社会组织、国家行政机关等）之间互动的过程通过组织间和个人间的互动形成的执行结构是影响政策执行有效性的重要因素第三，从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点和焦点第四，政策执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程第五，政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二分自下而上的研究途径也有自身的缺陷，学者们对其的批评主要集中在以下几个方面：第一，过分的强调基层官员的自由裁量权第二，行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释讨价还价规则的起源，互动者之间资源的拥有情况，每一个参与者可资利用的策略范围等等，也有待解释第三，自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题（即政策执行了没有），而是关注在一个特殊的政策领域，实际的行动者之间的相互作用；第四，对自上而下的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，弄清楚这些目标是否实现是相当重要的政策形成和执行的区分也并非是理论的精确描述，因为所做出的政策决定确实框定了地方或基层行动的决策环境。

行动者相互作用的无处不在并没有取消这种区分[8](P7)第五，放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响故尔排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性第六，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性（因为没有政策可以评估）同时也无法进行政策变迁的分析（不存在界定的政策之变动）[9](P276)　　　　三、政策执行的第三代研究和综合途径20世纪90年代至今是执行研究的第三代1）第三代研究试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法和理论工具的多样性的特征就执行研究而言：自上而下和自下而上的争论结束了，取而代之的是它们各自力量的认识，并且综合的理论成就是众多的[10](P283)（2）第三代研究扩大了研究的范围，将执行扩展到府际关系的范围和分析层面这种综合的。