基于政策工具与LDA模型的我国省级数字政府建设政策文本分析.docx

    基于政策工具与LDA模型的我国省级数字政府建设政策文本分析    王灿友 姜韩Key：数字政府;政策工具;LDA模型;政策文本0引言伴随以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，深刻改变着社会公众生活方式，也潜移默化地拓展了政府治理新领域[1]党的十九届四中全会指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则推进数字政府建设，加强数据有序共享”通过对服务、治理、决策、运营等模式的技术赋能改善，数字政府建设为进一步缓解并解决公众教育、医疗卫生、就业创业、农业发展、贫困治理、气候变化、环境污染、公共安全、民生服务等面临的困境提供了丰富而可靠的选择[2-3]因此，推进数字政府建设成为政府行政效率和履职水平的外在表现，更成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路建设数字政府是基于信息时代背景下的政府变革回应，加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已成为政府改革的主旋律之一[4]当前，我国部分地方政府纷纷出台并公开数字政府建设政策文本政策文本对政府未来若干年宏观规划进行了详细说明，对项目建设的基本原则、主要目标、发展主线、重要举措、措施保障等做出了详细说明，是一项结合国家到地方、全局到局部、宏观与微观的系统性工作。

数字政府建设必然离不开政策的保障与引导，我国部分地方政府在近三年出台了相关数字政府政策，为相关的政策研究提供了丰富的资料来源现有大多数研究未能结合政策文本进行深入分析，使一些重要经验知识不能得到开发利用另外，政策文本中的内容大都为非结构化的文本数据，难以进行直观理解并获取全方位的政策信息数字政府政策实施过程中面临的关键问题有待进一步探讨基于此，本文首先搜集并整理已出台的关于数字政府建设的政策文本，借鉴政策工具理论并基于LatentDirichletAllocation（LDA）主题挖掘模型实现对政策文本内容分析具体而言，主要研究问题为：（1）根据政策工具理论视角，我国现有关于数字政府建设的政策分布状态如何？（2）不同类型的政策工具下，其主题模型又有何差别与联系？（3）对于我国数字政府建设层面，如何进一步深化相关政策建议？1文献综述近两年，“数字政府”成为研究的一大热点，并呈现两类研究趋势一类研究侧重论述数字政府触发的变革[2-3，5]、社会风险[6]，存在问题及成因[7-8]等汪玉凯[5]提出数字政府建设可以实现政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性的转变、政府管理由封闭到开放的转变、政府内部治理由部门协调到整体协同的转变、政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变等。

王谦等[6]围绕技术维度、组织维度、动态维度、知识管理维度、社会维度等方面分析了“数字政府”建设过程中存在的可能风险当然，在数字政府建设中，难免存在业务规划不精准、事项标准不统一、数据资源难共享、地区发展不平衡、政企合作不到位等问题[3]，而破解这样的难题需要深刻理解数字政府建设的内涵与现有政府治理特征（科层体制、属地管理原则、条块分割、公私合作机制等），从而能够做出正确的归因并在此基础上提出相应的政府数字化转型路径[3]更多的研究侧重论述数字政府建设的实践推进[9-14]英国、美国、韩国、澳大利亚、新加坡等国家已逐步实现从电子政务到智能政府的转型，数字政府建设处于领先水平[9]英国政府陆续颁布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美國政府于2012年也推出了关于“DigitalGovernment：Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府数字化转型战略文件此外，韩国、新加坡、澳大利亚等国家也成立专门机构并出台相应政策推进政府数字服务智能化，也为我国数字政府建设提供了良好的借鉴[9-10]。

中国软件评测中心发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》显示，我国已有10个省级地方政府出台数字政府规划计划[2]在政策研究方法，许多地方政府规范顶层设计、基层创新、技术支撑、氛围营造等方面措施与要求;在实践应用层面，“一云两端，三群四联”（一云：政务云;两端：PC端、移动端;三群：民众、企业、政府;四联：省、市、县、乡四级联动）的数字政府建设模式已逐渐凸显围绕公共服务、社会治理、决策支持、示范应用等方面，涌现出一大批优秀示范：如聚焦公共服务便民化的上海政务“一网通办”“闽政通”APP;聚焦社会治理精准化的平安青岛·视频云解析中心、浙江省风险预警系统;聚焦决策支持的北京市升级版“智慧园区”、山东省财政大数据平台等综上所述，目前数字政府政策文献研究集中在数字政府建设触发的变革成效和数字政府建设的实践探索领域[15-17]然而，数字政府作为数字技术与政府治理融合下的新发展模式，对其政策文本进行系统化、针对性分析的研究相对较少一方面，对于我国数字政府政策体系以及我国数字政府建设缺乏良好政策指导背后存在的问题鲜有描述;另一方面，未能针对现有的政策文本进行系统分析与深入挖掘因此，本文聚焦我国数字政府建设过程中的政策文本，通过政策工具方法对我国省级政府层面出台的数字政府政策文本进行分类解析，在分类的基础上进一步采取LDA主题模型对各类型下的政策主题进行构建;最后将政策工具使用与LDA主题模型分析结果合理关联，以提出数字政府建设的政策建议，建立科学完善的数字政府政策指引。

2研究框架、方法与模型2.1研究框架依据本文研究问题，遵循研究框架，其基本研究框架包括四个过程：（1）样本数据收集;（2）政策工具理论分析;（3）主题模型挖掘;（4）政策建议提出各部分研究过程、主要内容、逻辑关系见图12.2研究过程与方法2.2.1样本数据收集通过政府门户网站，检索数字政府相关政策文本，根据上述章节围绕数字政府的定义，本文检索省级政府层面（包括直辖市）的有关数字政府的现行政策为保证数据来源准确，遵循以下原则进行数据收集：①标题中包含“数字政府”“政府数字化”“政府数字化转型”等Key;②标题中不含上述Key，但政策内容与数字政府密切相关，比如“互联网+政务”“数字+省份（名称）”等;③政策文本类型为法律法规、战略、规划、纲要、指导意见、指南、行动计划、方案、通知、公告、办法、条例等，会议记录、会议要点、总结报告、工作要点、新闻报道等文件不纳入研究范畴最终收集到13个省份数据，如表1所示2.2.2政策工具理论政策工具，即实现政策目标的手段[18-19]很多学者根据不同划分依据对政策工具进行了针对性分类比较典型有：Howlett等[18]根据政府介入公共物品与服务提供的程度，提出了基于强制型、混合型、自愿型三种政策工具。

Rothwell等[19]提出了基于供给侧、需求侧、环境侧的政策分类工具，被研究者广泛应用于新能源汽车产业发展政策[20]、低碳政策[21]、政府数据开放政策[22]、大数据政策[23]等多个领域的政策文本分析值得注意的是，由于政策研究涉及的主题范畴及其治理风格迥异，政策工具的选择并未形成一套严格的规则体系用以指导与遵循，甚至部分学者将不同类型的政策工具类型进行了重新组合与多维化架构不同的政策工具对于不同政策分析的影响也存在差异，因此采用合理的分析框架是研究具有解释力度的前提借鉴已有研究[19-23]，本文采用Rothwell和Zegveld的分类模型该方法包括：（1）供给侧的政策工具表现为政策对于数字政府建设与发展的推动力，即通过对人才、资金、基础设施、信息等要素直接加大供给投入力度具体措施涵盖：人才培养与激励、科技资金与技术支持、基础支撑与制度保障、数据共享与管理等方面2）需求侧的政策工具表现为政策对于数字政府建设与发展的拉力，即通过政府采购、创建示范工程、服务外包等形式降低数字政府发展的市场障碍具体措施涵盖：政府采购、创建示范应用、对外承包、价格补贴、决策支持等3）环境侧的政策工具。

表现为政策对数字政府建设与发展环境的影响力，即通过合理设置财务金融、法规管制、税收制度等环境因素以促进数字政府建设发展具体措施涵盖：法规管制、目标规划、金融支持、对接协同等各具体措施的具体阐述如表2所示2.2.3LDA模型LDA（LatentDirichletAllocation）主题模型是一种经典的无监督学习方法，也是主题建模常用算法之一它的核心算法基于两个基本原则：（1）每篇文档都由若干主题生成;（2）每个主题则都由若干个词生成基于上述原则，LDA方法将词、主题、文档结合在一起，构成一个三层贝叶斯概率模型[24]，詳见图2其中：方框字母K代表主题个数;N代表文档的单词数;M表示分析文档的个数;而α为每篇文档的主题分布（先验狄利克雷分布）参数，是一个K维向量;θi代表文档i的主题分布;zij代表文档i中第j个单词的主题编号，服从多项式分布;wij表示特定的单词，服从多项式分布;β代表每个主题的单词分布（先验狄利克雷分布）参数;φij代表主题zij的单词分布具体应用时，首先依据上述政策工具理论视角整理的三种类型政策文本作为初步语料库，而后去除与研究无关的空格、数字、词语（比如：省，浙江省，山东省这样的字眼）等，并进行停用词处理，再运用jiebaR分词工具对文本进行分词处理;继而，计算核心词汇和核心词组，得出不同类型的政策工具下的高频词汇并绘制相应云图;最后，构建LDA模型参数并计算每种类型下的主题强度分布。

整个文本挖掘过程基于R语言实现的，并将RStudio作为政策文本预处理和LDA主题建模的开发工具3结果分析3.1政策工具运用分析3.1.1基于政策工具的总体分析根据对上述政策文本进行编码分析，最终汇总结果如图3可以看出，近些年，我国省级地方政府出台的数字政府政策兼顾了需求侧、供给侧、环境侧三种政策工具，三种类型的政策工具分布较为均衡其中，需求侧占比36.78%，供给侧占比31.31%，环境侧占比31.91%整体而言，我国省级地方政府围绕政策示范应用、政策推力支持、政策环境保障等三方面对数据政府建设给予了较为均衡的重视程度3.1.2不同类型政策工具的维度分析不同类型政策工具维度下，其应用政策类型的占比如图4～6所示从图4可以看出，政府应用供给侧政策工具的次数依次为基础支撑与制度保障（59.61%）、数据共享与管理（16.23%）、科技资金与技术支持（15.18%）、人才培养与激励（8.98%）其中，基础支撑与制度保障的占比最大，说明我国一方面对于数字政府建设的基建问题非常重视;另一方面，地方政府也出台了相应的保障措施，为数字政府建设及发展强化了坚实的制度保障可以看出，数字政府的基础设施建设是数字政府建设的基石，而相关的制度保障措施则促进政务运行、企业服务、行业管理等相关资源的有效配置[25-26]。

相比之下，数据共享与管理（16.23%）与科技资金与技术支持（15.18%）则处于劣势地位，政府需更进一步细化数据资源体系中的管理工作尤其是，人才资源是推进数字政府的关键要素，而相关的人才培养与激励（8.98%）措施体现较少，应引起政府的足够关注对于需求侧维度而言（图5），决策支持（38.14%）、创建示范应用（33.08%）、公共服务（24.37%）是最主要使用的三种政策工具从这三种种类可以看出，我国地方政府正积极主动地以需求的方式拉动数字政府发展显然，数字政府的建设有利于政府领导及行政人员提高工作效率，能够充分利用空间数据、互联网数据、多领域行业数据全面发挥政府公共治理方面的决策能力，而这反过来也能进一步加强数字政府建设的决心当然，通过在应急、消防、气象、交通、城管等层面创建示范应用工程，及围绕城乡公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育、养老、社区。