国内冲突介入：联合国维和行动的挑战与选择.doc

国内冲突介入：联合国维和行动的挑战与选择刘宏周（解放军国际关系学院国际关系研究所 江苏南京 ）内容提要 冷战结束后，联合国维和行动越来越多地介入国内冲突，同时也面临由此产生的一系列艰难挑战这些挑战反映了冷战后国际干预与国家主权之间矛盾关系的新变化，维和行动必须正视二者关系的新现实，从而做出正确选择关键词 国内冲突介入 维和行动 挑战 选择国家主权是国家的根本属性，是指国家具有独立自主地处理其内外事务的权力国家主权平等原则既是现代国际法的基本原则之一，又是《联合国宪章》所确立的七项原则之首因此，联合国维和行动始终坚持以尊重国家主权为前提条件冷战时期，联合国对发生在主权国家内部的冲突态度十分谨慎，维和行动一般不介入主权国家的内部事务冷战结束以后，联合国维和行动获得了更大的机遇和作用空间然而，由于冷战后的地区冲突更多是具有一定国际背景的国内动乱，联合国维和行动的主要对象也随之发生了明显变化，从主要应对国家之间的冲突转变为主要应对国家内部的冲突据初步统计, 在1990年至2005年的41项联合国维和行动中,属于国内冲突的高达32项 据联合国官方网站资料统计：www.un.org/Depts/dpko/dpko/text.htm.而在实践中，联合国维和行动也确实在一些国内冲突中取得了成功，比较典型的有上世纪90年代初在柬埔寨和莫桑比克开展的维和行动。

尽管如此，联合国维和行动介入国内冲突仍然是一个非常敏感的话题，面临很大的争议事实上，是否介入、如何介入以及在多大程度上介入主权国家的内部事务，一直是联合国维和行动无法回避的“哈姆雷特难题” 徐纬地：“摇摆与彷徨中的探索——联合国维和行动面临的困难与挑战”，《世界经济与政治》2005年第5期在国内冲突中开展维和行动，联合国必须正视并妥善应对以介入问题为核心的一系列挑战，惟有如此，维和行动才能在冷战后新的国际环境中继续保持旺盛的生命力，为世界和平进步发挥更大的积极作用介 入 难 题一、左右为难——维和行动是否应介入国内冲突联合国维和行动在实践中逐渐形成了被国际社会所公认的三项基本原则：同意原则、中立原则和非强制原则同意原则，即维和行动必须得到联合国各会员国的支持，而且只有在冲突当事方同意后才能进行即使在维和行动开始后，一旦冲突当事方有不同意的表示，那么维和行动也应当立即终止联合国维和行动的同意原则充分反映了当代国际法基本原则中的国家主权平等原则和对尊重国家主权的要求 邢爱芬、刘帅克：“联合国维和行动的法理研究”，《山东社会科学》2007年第2期在国内冲突中，同意原则的关键是冲突当事方的同意，否则维和部队无权进入冲突地区。

但是，面对冷战结束之后越来越多的国内冲突，同意原则在实践中受到了很大程度的冲击，在维和行动是否应继续坚持同意原则的问题上出现了不同的声音在国内冲突中，往往伴随着中央政府的缺失和整个国家的无政府状态，不可能由中央政府对联合国实施维和行动表示同意而冲突当事方之间往往存在着难以调和的宗教、种族、历史等深刻矛盾，达成一致意见同意联合国实施维和行动十分困难，冲突当事方从自身利益出发，经常是处于弱势的当事方强烈吁请联合国介入实施维和行动，而处于强势的当事方坚决反对维和部队进驻在这种情势之下，依据同意原则，当事方的意见是决定性的，只要有一方不同意，维和行动就不能实施，否则就是干涉别国内政，侵犯别国主权但另一方面，国内冲突具有不同于国际冲突的特点，“与国际间冲突中的正规武装力量不同，国内冲突中的派别组织结构混乱，纪律松弛涣散，更少遵守‘游戏规则’” 陆建新：“联合国维和行动：现状与挑战”，《世界经济与政治论坛》2005年第3期在深刻的宗教矛盾或种族仇恨的驱使下，在冲突中往往无视现代国际法所公认的战争法和交战规则，在作战手段选择上肆无忌惮，野蛮、残酷对待敌方战斗人员和平民以1994年发生在卢旺达的种族大屠杀为例，在100天左右的时间里，大约有80万人被残忍杀害。

另外，国内冲突还经常导致饥饿、疫病、难民潮、恐怖活动泛滥等间接灾难因此，国内冲突与国际冲突相比，更容易造成大规模无辜平民伤亡的人道主义灾难，而且因为缺乏中央权威，也更加需要联合国开展维和行动以稳定形势、恢复秩序于是，联合国维和行动在是否应介入国内冲突方面左右为难：一方面，如果在没有得到冲突当事方同意的情况下单方面介入维和将违背同意原则，会背上“干涉主权国家内政”的恶名；但另一方面，如果一味坚持必须得到冲突当事方的同意才介入的话，一旦冲突恶化蔓延，造成大量人员伤亡，酿成严重人道主义灾难，联合国又会因为“无所作为”、甚至“见死不救”而受到国际舆论的谴责二、孰优孰劣——三种维和介入方式比较分析维和行动介入国内冲突的方式根据介入时机可以分为三种：冲突前预先介入、冲突中强行介入和冲突后善后介入尽管三种介入方式的着眼点和侧重点不同，但都具有各自的缺陷，分别面临一些难以克服的困难和障碍一）冲突前预先介入冷战时期联合国维和行动的指导思想主要是“维持和平”和“协助”解决争端，开展维和行动的前提是必须得到发生冲突的当事国政府和有关各方的请求和同意并得到各方的合作，其工作方式通常是冲突发生在前，维和行动在后，普遍注重晚期介入。

冷战后，人们普遍认为，维和行动的目的既然是维持和平，就应当在危机恶化之前预先介入，起到防患于未然的作用在此情况下，联合国维和行动的指导思想逐渐向“缔造和平”、“促进和平”方面转化1992年7月，时任联合国秘书长加利在著名的《和平纲领》中突出强调了新形势下联合国所应发挥的积极作用，并将预防性外交、维持和平和冲突后缔造和平纳入维和范畴尤其是关于预防性外交的解释，对联合国维和行动的性质和方式产生了极大影响：采取行动防止两方发生争端，防止现有的争端升级为冲突，并在发生冲突时限制冲突的扩大 贺鉴、蔡高强：“从国际法视角看冷战后联合国维和行动”，《现代国际关系》2005年第3期2005年3月21日，时任联合国秘书长安南在向联大提交的名为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告中，进一步强调了联合国预防冲突的重要作用：“对于联合国来说，最根本的任务莫过于预防和解决血腥冲突，预防尤其必须是我们所有工作的中心” www.un.org/chinese/largerfreedom/report.html.而在实践中，联合国维和行动也已经进行了预先介入的尝试，如1992年11月安理会通过第795号决议，向马其顿共和国派遣了第一支联合国预防性部署部队。

在冲突发生之前采取预先介入的维和方式虽然在主观上是良性的，目的是为了阻止冲突发生，避免冲突造成的伤害，但是真正实施起来，将面临一系列难以解决的障碍:（1）法律障碍在国内冲突发生之前就派驻维和人员执行维和任务，无论是否得到当事方的同意，都极易造成对他国内政的干涉，有悖于盛行的“主权原则”2）能力障碍假如只要预感到某国有爆发国内冲突的可能性，联合国就要派驻维和人员开展维和行动，那么联合国在全世界的维和任务量将大幅度增加，实施维和所需的庞大人力、物力资源将远远超过目前联合国所能承受的能力范围3）技术障碍实施预先介入维和的一个前提条件就是要相对客观地把握当事国的国内情况，能够对当事国国内局势的演进做出相对准确的预判，否则预先介入维和很有可能造成联合国资源的无谓浪费然而，由于一国国内局势的发展变化充满着偶然性和变数，要做到准确的预判形势在技术上难度极大，甚至于说根本就不可能4）政治障碍联合国不是世界政府，国际社会的广泛支持是联合国维和行动取得成功的重要条件由于各国具有不同的国家利益，在一国的国内冲突尚未发生之前，实施预先介入维和很难得到国际社会的一致赞同，毕竟冲突的发生只是一种可能二）冲突中强行介入选择在冲突中强行介入是为了制止冲突或限制冲突的扩大，避免造成大规模人道主义灾难。

但是，冲突中强行介入的维和方式强制性太强，在实践中根本行不通首先，冲突各方在激烈的对抗中很难有一致的和解愿望，维和行动不可能得到各方的一致同意维和行动若执意强行介入，必然遭受反对维和行动进驻的冲突当事方的抵制甚至打击，维和行动卷入国内冲突的可能性非常大而且，反对维和行动的冲突当事方很有可能高举反抗外国侵略的民族主义旗帜，视维和人员为外来侵略者，号召民众进攻维和人员，从而使维和人员陷入极大的危险之中其次，联合国不是世界政府，维和部队不是世界警察强行介入国内冲突极易在国际社会上造成联合国粗暴干涉别国内政的印象，引起大多数国家特别是广大发展中国家的不安，担心自己有一天也会成为维和行动强行干涉的对象另外，在激烈的国内冲突中，形势发展瞬息万变，高度对抗性决定了冲突结果的高度不确定性，维和行动的结果也必然充满变数对于一场不知所终的维和行动，要想得到国际社会的广泛支持无疑是非常困难的再次，维和行动强行介入国内冲突还将面临一系列复杂的技术问题在激烈的国内冲突中开展维和工作，维和部队必须具备一定的力量，但到底力量要强大到什么程度才是足够的？在国内冲突中，往往有大量的平民或非职业军人参战，维和人员如何区分军人和平民？面对维和所承受的政治风险以及军事人员在维和中的可能伤亡，一些国家很有可能不愿意派遣部队参与维和行动，维和部队的组建问题该怎么解决？来自于不同国家的维和部队内部如何进行有效、快速的沟通和协调？在激烈的战火中，如何确保维和部队的后勤保障？……这些都是强行介入国内冲突时必须认真考虑和妥善解决的问题，但目前显然还没有解决这些问题的有效途径。

三）冲突后善后介入冲突后善后介入是第一代维和行动的基本特点，冷战时期的维和行动基本采用此种方式由于冲后善后介入维和是在冲突结束之后、通常又是在冲突各方的同意之下进行的，因此这种维和方式在实施中遇到的困难较少，维和人员所冒的风险较小，维和成本也较低但是，冷战结束之后，伴随着人们对联合国维和行动期望的增加，同时面对国内冲突所造成的严重人员伤亡和财产损失，这种“收拾烂摊子”式的维和方式越来越受到国际社会的质疑，越来越多的人认为冲突后善后介入维和达不到减少冲突、降低损失的效果，已不适应冷战后新的国际环境事实上，冷战后联合国维和行动指导思想的变化也正反映了国际舆论对冲突后善后介入维和的态度三、困难重重——维和行动对国内冲突的介入程度难以把握1994年卢旺达大屠杀发生期间，联合国虽然撤回了大量的维和部队，但联合国乌干达-卢旺达观察团（UMOMUR）始终没有撤离卢旺达因此，卢旺达大屠杀实际上是在联合国维和人员的眼皮子底下发生的，事后联合国也为此饱受指责在这场惨剧中，联合国维和行动并非没有介入，问题在于介入的程度太低，无法阻止大屠杀的发生联合国不是世界政府，维和行动介入国内冲突本身就是对有关国家主权的限制和干预，因此必须慎重确定和把握介入的程度，否则很容易造成对有关国家主权的侵犯。

然而，确定和把握介入程度绝非易事一方面，如果介入程度过低，就像卢旺达大屠杀发生时联合国维和行动一样，往往达不到制止冲突、避免人道主义灾难的维和目的，反而会背上无所作为的名声；另一方面，如果介入程度过高，则又有侵犯当事国主权之嫌，维和人员也很可能遭到冲突当事方和广大民众的强烈抵制、甚至打击，从而陷入四面楚歌的境地，而且介入的程度越高，执行维和行动所耗费的人力、物力成本也就越高，将给联合国造成巨大的压力美国等大国的干扰也是介入程度难以把握的一个重要原因国际社会特别是大国的支持是联合国顺利实施维和行动的重要保障，联合国维和行动常常因为“缺乏各国政府的政治支持和财政支持而遭受削弱” Robert O. Keohane and Jeseph S. Ney, Power and Interpendence, Peking University Press, 2004, P. 209.当前，尽管全球化的趋势不断加强、各国之间的相互依存日益深化，但国家利益依然存。