院为实体校院两级管理体制改革的三个方向.doc

“院为实体”校院两级管理体制改革的三个方向 蔡蕾++鲁世林收稿日期：2017-06-22作者简介：蔡蕾，上海交通大学规划与发展处（改革与发展研究室）助理研究员；鲁世林，上海交通大学高等教育研究院硕士研究生上海/200240）*本文系2017年度上海教育立法咨询与服务研究基地委托课题的阶段成果摘要：合理分置校院两级治理权力，构建“院为实体”治理体系，是建设中国特色现代大学制度的重要路径从历史和现实来看，我国研究型大学存在着校院两级权责关系尚未理顺、院系内部治理水平尚不均衡、服务支撑体系尚待完善等问题从比较教育学的视角出发，通过对中国和美国研究型大学在“历史”和“制度”方面的探究和分析，我国高校在进行“院为实体”改革时应该做到三个“进一步”：进一步确立权力下放、分权治理的校院两级权力分配体系，进一步强化以学术权力为主导的学院实体地位，进一步完善校内民主和社会监督的民主管理体制关键词：院为实体；管理体制改革；分权治理从世界高等教育发展历史来看，“校为统筹协调，院为办学实体”是世界一流大学普遍采用的治理模式[1]这种基于新制度主义理论的分析启示我们应该注意到制度变革和有效管理对组织发展所带来的积极作用。

高校作为一个内部结构较为复杂的组织，要想取得自身的合理发展和进步，应该考虑到组织结构的权力关系以及体制改革和完善的重要作用我国高校校院两级管理体制脱胎于计划教育体制时代，“校办院”传统办学体制曾在一个时期内促进了高校的迅速发展伴随着我国高等教育的蓬勃发展，研究型大学功能日益得到拓展，特别是当今推进高校内涵和底蕴发展、推动一流学科建设已成为研究型大学争创一流的必然之路，承担着学科和专业建设的院系在大学治理与发展中的作用日益凸显，“校办院”传统办学体制亟待改革党的十八届三中全会对高校提出了“以管办评分离为重点，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”的时代命题；教育部也于2015年发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的行动路线图，为高校进行内部治理结构整合和体制机制改革提供了很好的发展机遇研究型大学更要主动应对国际和国内环境的变化，进一步将大学内涵建设的重点从“规模发展”转移到更加突出“内部结构整合”上来，推动内部治理结构的变革和提升高校的发展效率，采取分权甚至授权的校院两级管理方式是有效的选择有关大学内部治理的研究已有较为丰富的成果，但多局限于理论探讨层面，较为典型且已具成效的实践尚不多见，融贯中西的比较研究较为匮乏，尚有较大讨论空间。

基于此，本文尝试通过中美比较的视角，从“历史”和“制度”层面出发，借鉴一批顶尖美国研究型大学的发展实践，对我国研究型大学内部治理结构与管理运行模式改革进行探讨，尝试对中国研究型大学内部治理结构从“管理”向“治理”的转变提供一定的借鉴一、美国一流研究型大学校院两级“联合治理”模式变迁（一）美国一流研究型大学“分科分权”学院制的形成历程欧洲大学管理模式奠定了美国高校建设发展的基石，中世纪欧洲大学的学院制影响了美国高校的管理体制英国学者阿什比曾指出大学模式输入的四大浪潮，其中最早的现代意义的大学在欧洲产生并随欧洲文明来到了新大陆[2]虽然博洛尼亚大学、巴黎大学等都在争夺谁是“最早大学”、“最古老大学”的称谓，但是它们作为现代意义上的大学都对美国甚至世界的高等教育发展产生了巨大的影响1088年成立的博洛尼亚大学当时设有神学、文学、法学、医学四科，各由教师和学生组合成学问探讨团体受此启示，法国巴黎大学也以学科知识为标准，将学校划分为四个学院，因此是最早实行校院共同管理制度的一所大学[3]意大利的“学生大学”在之后的发展中没有巴黎的“教师大学”发展令人瞩目因此，随后欧洲大陆和英国绝大多数大学更多地继承了法国巴黎大学的特点，其学院制也得到了推广。

美国哈佛大学、耶鲁大学等高校起初以剑桥大学等为模板建立，并且形成了以学科为基础的学院制框架美国研究型大学在发展壮大的过程中学院制不断成熟和发展1862年《莫里尔法案》颁布[4]，最终确立并强化了大学服务社会的职能，同时也促进了美国高等院校数量的增加和教育结构的多样化至此，科学研究、人才培养和服务社会成为以实用主义思想为导向的学院制度的特点，美国大学“学院制”增加了新的内涵纵观实行二级学院管理的美国综合性、研究型大学，其组织结构多采用以传统综合性文理学院为主体、以专业学院为辅的架构，实现多学科人才的综合培养以麻省理工学院为例，从19世纪末到20世纪初以直接为产业界服务为主，到20世紀30年代以后重视基础科学研究，再到二战后重视人文社会科学，实现了理、工、文的结合到了20世纪50年代，基于科学技术同政治、经济、产业关系的认识，建立了同理、工学院具有同等地位的人文社会科学院[5]不难发现，美国“学院制”模式具有通过学院的增设和连贯，拓展大学的学科门类布局，进而支撑综合性大学的总体构架的鲜明发展特点在借鉴欧洲大学学院管理模式的过程中，美国研究型大学“学院制”管理体制有很大的创新，一方面是继承欧洲传统的结果，另一方面也是美国研究型大学的学科发展逻辑和社会需要驱动使然。

经过长期的发展，它们逐渐以其民主管理、因地制宜的内部治理优势在学术的象牙塔和社会的基本需求之间找到了最适合自己的位置，大学体系的不断完善与社会的不断成熟相得益彰二）美国研究型大学校院两级“联合治理”模式1.美国研究型大学“联合治理”模式的运作（1）分工负责“联合治理”模式的形成1967年，美国大学教授联合会（AAUP）、大学董事会联合会（AGB）和美国教育联合会（ACE）三家共同发表了《大学和学院的治理声明》，确认了董事会领导下校长和评议会分工负责的“联合治理”模式（shared governance），从此，美国大学和学院基本上都奉行此种治理结构[6]在这种结构中，校长负责学校整体的运作，并对董事会负责，下设学生事务副校长、学术副校长、学校事务副校长、财务副校长、注册副校长和资讯副校长，分管负责学生事务、学术事务、发展规划、财务工作、招生注册和信息服务等工作在董事会领导下校长和评议会分工负责学校的具体事务和正常运转endprint（2）分工负责“联合治理”模式的运作董事会是全校的最高权力中心，董事会选择产生校长，校长需要向董事会负责校长任命各学院的院长以及其他部门的主管领导，校长对学校事务起着领导作用。

学院和学院之间处于相对独立的地位，但是每个学院选举产生学术评议会会员构成学术评议会，学术评议会对学校的某些事务具有一定的权力，并对学院具有效力学术评议会的相关事务需要报告给校长、董事会，重要事务和决定需要备案各学院相关事务需要由校长和学院领导决定，学院院长及相关权力机构如教授会对本学院教学、科研、财务等负责，并报告给学校備案上述运作模式见图12.美国研究型大学“联合治理”模式的分权治理为了更清晰地了解美国研究型大学“联合治理”模式的分权治理，本文选取美国密西根大学和斯坦福大学作为案例，从与办学权力相关的“人”、“财”、“物”、“事”四方面的运作模式进行探讨院长任命：每个学院的院长均由学院选举产生系主任的选举有两种方式，要么是院长推荐，要么是院长推荐任命，不同的学院会采取不同的方式，但总体来说院长对系主任的任命有较高的权力教授聘任：聘任教授首先由系在全国范围内进行调查之后提出推荐， 然后依次交到院长、教务长、学术委员会的顾问委员会和校长那里， 最后由董事会认可财”财务预算制：学院必须要给学校足够的理由来支持资金的申请，在获得经费之后便对财务拥有自主权，可以掌握自己的财务流动财务预算制：董事会赋予校长管理学校业务活动的职责。

院系对开支的合理性和记录交易的准确性负责事”议事规则：在服从董事会最高权威的条件下，各学院教授会还拥有充分的权力来制定与打分标准、课堂出勤、委员会组织和相关内部事务等其他事务相关的规则和条例议事规则：每个学院由院长在学术和行政上对校长负责学术委员会拥有在教授范围内讨论和决定政策事项的权力，但须受到董事会拒绝批准的权力的限制物”采购权限：常务副校长兼首席财务官须全面管理本校的有形资产，了解并担负相关责任；须全面管理和负责本校的所有采购；有权针对建筑物、场地和仪器的安全保障、保护及使用而制定并发布相应规则采购权限：对于交易总价值低于2500美元的商品或服务的采购，采购与合同办公室已经授权各部门直接与供应商联系处理注：表1中信息均来自各校信息公开网站①密歇根大学和斯坦福大学在校院两级管理体制具体事务执行层面的基本情况如图2所示其主要特点有：一是权力划分比较清晰关于人事方面，密歇根大学和斯坦福大学都是将学院和各部门成员职务晋升等事情的权力交给了各学院，学校在这一方面主要起到最后审批和执行监督的作用，学院拥有较大的权力关于财务方面，密歇根大学和斯坦福大学将预算的权力分配给了学院，学校层面则有权力批准和审查学院的预算是否通过，学校拥有较大的权力。

关于科研和教学等事务方面，密歇根大学和斯坦福大学这两所大学都赋予了学院较大的权力，学院可以在教授会等机构的领导下组织各项事务，学校负责审查和监督，学院拥有较大的权力关于资产方面，密歇根大学和斯坦福大学校方都拥有较大的权力，学院需在学校规定的范围内进行采购，学校权力较大二是权责划分相互匹配有相应的权力或者权利就要承担相应的义务在“人”方面，两所高校的学院层面拥有较大的权力，在执行过程中就要承担起保证人事安排以及人事调整等方面公平、公正、公开的义务在“财”方面，校方为整个学校的财务规划负责，因此学院需要满足学校的相关要求，同时也要准确记录好自身学校的财务基本情况在“事”方面，学院拥有科研和教学等方面的较大自主权，同时也应该保障学院决策方能够充分行使好自己的权力并接受学校的监督在“物”方面，校方拥有较大的权力，学院拥有较小的权力，校方要尽可能征询院方和其他部门的意见，争取获得服务对象的更大满意度二、 我国研究型大学校院两级管理体制的发展与现状（一）我国研究型大学校院两级管理体制的发展历程我国近代大学学院管理制度与国运起伏息息相关，经历了从诞生萌芽到曲折发展的历程，[7]可以大致分为三个阶段第一阶段是中国大学学院制度的诞生。

在西方大学管理模式的影响下，清末时期始称“馆”、“斋”的学院制度开始产生，如从京师同文馆、天津西学学堂、上海南洋公学再到1898年京师大学堂的成立，大学开始实行分科教育这些学校在很大程度上模仿了欧美和日本等发达国家大学的形式，教学内容基本是西式的，管理制度也较为相似1929年7月，国民政府颁布了《大学组织法》，首次以建章立制的法律形式统一规定：“大学分文、理、法、农、工商、医各学院，凡具备三学院以上者，始得称为大学，大学各学院及独立学院各科，得分若干学系”[8]民国时期我国高等教育得到了一定的发展，但终因经济问题、战乱频仍等原因导致发展受限这个时期的大学“颠沛流离”，无暇在管理制度方面付出较多的努力第二阶段是1952年起全国高等学校院系设置的大幅调整民国时期效仿英、美式构建的高校体系被改造成效仿苏联式的高校体系我国大力发展独立建制的工科院校，综合性院校则明显减少，把大学分为文理大学、单科性大学和单科性学院，并在大学中取消学院，全部实行校系二级管理[9]这一阶段我国根据社会主义过渡时期和初级阶段的具体国情对高校进行改造，使其更有利于我国经济和社会的发展交通大学西迁就反映了这一阶段我国高校发展的时代背景。

在高校管理制度方面，我国高校也学习苏联的模式推动高等教育的发展，在一定时期内对于调控资源、统一协调的“校办院”体制的建立起到了重要作用第三阶段是20世纪90年代以后校院管理体制的。