
浅谈地方自治问题及其对策法学理论论文设计绝对精华.doc
19页法学理论论文-浅谈地方自治问题及其对策论文摘要:地方自治是代宪政的有机组成部分,最早起源于罗马的自治城市,后成为资产阶级反对封建专制,实现参与和人权保障的表现形式各国在长期的历史流变过程中,结合本国情况,发展了不同的地方自治理论,大休有:保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量,其理论有一些共同之处,即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前捉,发展和确保地方自治权力的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下,传统地方自治理论面临着新的挑战关键词:地方自治,地方分权,中央集权,中央地方关系随着社会的发展,经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合科技发展和全球化趋势进■步压缩空间,政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力,打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态,扩大了参与主体的范围,中央地方关系的格局也随之发生了变化因此地方自治观念面临着新的发展。
一、地方自治的起源1、地方自治的含义一般认为,用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市,自治市”最早的定义起源于罗马,当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权罗马帝国衰亡之后,这…做法在欧洲沿袭下来在欧洲,地方自治最早是对城市而言的,自治是捍卫城市特权的理论根据,是实现城市自由的手段,其在政治和组织上的典型特征是实行代议制因此,地方自治和城市自治是分不开的自治,其字面意思为”自己管理自己”,或”自己治理自己”从表面上看,自治与”他治”相对,有人就持此论但其实不然,自治非与”他治”相对,而与”官治”相对地方自治是代宪政的有机组成部分,”无论对任何一种宪法体制来说,都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容,予以明确定位”与此同时,很多国家和国际组织重申地方自治原则1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》,1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注,这意味着在今天,地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论,并逐步得到明确与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立,即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则,而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。
地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张,实现一种”源于人民,服务于人民的政治”的政治理想2、地方自治的内容地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定,不由州和中央政府规定《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治:”由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点,对地方的活动予以一定的承认,并给予相当的自治权,但耍求地方居民在政治上必须效忠于中央政府美国多数认为,它是”地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”,或者”地方自治是通过州向地方政府发布特许状吮许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排”有人认为,地方自治是资产阶级革命吋期资产阶级为反对封建专制,实现参与政权的政治要求实行地方自治的国家,通常规定地方自治机关由居民选举产生,由自治机关管理地方事务《中国大百科全书》中认为,地方自治是“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。
综合上述看法,地方自治可定义为,国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度但是,以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端,过分强调竞争导致资源争夺,加重了二者之间的对立紧张适应这一变化,各国调整中央地方关系,重新树立对人性的信心和积极肯定,推崇合作性道德,以合作和依赖代替对立,确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式我们因该注意的是,由于各国原有基础的差异,这■发展趋势在各个国家的表现方式冇所不同,原来权力集中的国家开始下放权力,原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督同吋,儿乎在所有国家出现了一个共同现象,即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能,政府以半官方和半民间的立场出现,模糊和弱化了原來过于强硬的官方定位,增加了制度外约束各级政府的渠道传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题,在坚持地方自治的基本理论的前提下,开始增加政治性因索的影响力,发挥地方议员在中央机构的影响,通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择,发挥舆论等社会因素的作用,以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。
这些都在客观上牵制了地方政府的行动,分散了原来过于集中的权力支点,补充和丰富了地方自治的内涵上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程111的反映,是传统地方自治理论的发展,有利于解决不同国家不同时期所面临的问题,说明地方自治槪念本身不断受到新的挑战,其内涵也在不断发展但是,在各种不同观点之下,依然可以看到一些共同之处,即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提,发展和确保地方自治权力的实现,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活同时,传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题,在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中,基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团休在实践中遇到了挑战对立和紧张在为地方带来了可见利益的同吋,又出现了一些新的问题,损害了其他可欲价値,如地区等、施政标准的公及中央地方如何协调环境问题等,显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态二、地方自治的历史进程《简明不列颠百科全书》中把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”薄庆玖说:地方自治系“国家特定区域内的人民,基于国家授权或依据国家法令,在国家监督之下,自组法人团体,以地方之人及地方之财,自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。
地方自立则不是,虽也是由地方之人处理地方之事,但却未必依照国家法令,更不受国家监督,因此地方自立实际上就是地方割据割据者既不受的拘束,也无视地方民意,因为通常他们都是一些军阀或者官僚他们或者在割据前系由政府任命,割据后则不再接受中央号令,或者干脆自立为王表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史,扌居葛剑雄硏究,如果以历史上中国最大的疆域为范围,统一的时间是81年;如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和安定作为标准,统一的时间是950年(其中有若干年,严格说是不能算统一的,如东汉的中期、明崇祯后期等)如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段,第一标准的统一时间占总数的百分之四,第二标准的统一时间占总数的百分之四十五如果从有比较确切纪年的西周共和(公元前811年)算起,前者约占百分之三,后者约占百分之三十五地方绅权,不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法,纵然其中含有若干地方自治的意味,本质上还是辅助官治不足的专制工具,“说到底,乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”在官府与乡民之间,乡绅在大多数情况下都站在前者一方,这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。
乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予,他们与地方官或者曾为同僚、同年,或者有师生、亲戚之谊,人际关系和社会心理上都是非常接的所以,与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”,不如说是“官绅共治格局”地方官员侧重于司法、治安等强制性功能,乡绅侧重于止统意识形态的教化性功能,圭于物质利益控制诸如社仓、社学等,则往往采取官绅携手、官督绅办的方式三、地方自治的分析1、比较“一国两制”与“联邦制”很多人以为,“一国两制”所开列的条件,极其优厚,甚至“较联邦制有过之无不及”,对方没有理由不接受形式上似乎如此但其实,联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴除了前文所已指出的具体模式上的问题,要从根本上讲,“一国两制”所隐含的法理依据是,地方政权的合法性来自于中央授权重要的问题,不在于授权的幅度大小,而在于“授权”本身再以香港特别行政区为例,姑口不谈前面已经提到的行政任命程序,仅从立法程序上看,基本法由中央制定、修改和解释既然是中央给的,也可以随时收回,并且完全“合法”这就是真正的隐患所在联邦制则不然其主要含义是“地方分权”,而非“中央”授权中央”政权与“地方”政权没有从属关系,而是分立、行的,在各自的职权范围内,直接向辖区内的人民负责。
两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定,在此之下,“地方”权力,不妨理解为其本身“固有”的联邦宪法,亦由冲央”和“地方”共同参与制定和批准,不得单方面任意变更双方各行其道、各治其事,如冇争端,包括释宪问题,诉诸司法独立的最高法院以上,从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起,随兴所至,“顺藤摸瓜”,所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴这彳合1合表明台湾问题之于中国的深远意义台湾问题可以成为一个契机,我们因之探讨诸如联邦制,很容易推及其普遍意义,情牵冲央”与“地方”关系之结何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障,恐有赖于中国整体宪政秩序的重构由此,下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题联邦制在中国,并非甚么新话题代继戊戌变法(1898)、辛亥革命(1911)、新文化运动和五四(1915—1919)之后‘就曾有过一场联省自治运动(1920-1926)究其由来,应源自清末民初孙中山的均权主义思想,内含同样的萌芽南京临时政府的发起,明白宣称:“美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范”后来的“联省自治”,目的正在于建立联邦制党史上,早在1922年的“二大”宣言中,就明确提出“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。
1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示:“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脫离,自己成立独立国家的权利蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等,凡是居住中国地域内的,他们有完全自决权:加入或脫离中国苏维埃联邦,或建立自己的自治区域可见当时受苏联影响,只把联邦作为民族问题的处理方式,而且走得很远但是有此渊源,今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧,而可以抱着为我所用的态度今天联邦制遭遇的批评首先有:联邦制存在主权或权力的分享或分割,或有所谓“双重主权”问题;采用“联邦制”则需分权,即分割或放弃部分国家权力或主权,必然损害国家统一;联邦制违反“一个中国”的原则,为“两国论”和“”主张开路,为分裂主义活动谋求空间,等等,帽子满天飞其实不然,根据主权在民的理念,或主权史传的看法,不难得出两岸人民共享的推论主权因而不是什么传国玉玺,更不注定属于某单个政府所有,从来就没有什么“真命天子”至于“分割”云云,又不是割给外人,有甚么大惊小怪的,难道是“宁赠外人,不与家奴”吗?实行联邦制的国家那么多,没有听说谁被看走了眼2、国家统一与多种地方制度年来,颇有一些学者主张中国实行联邦制,理由主耍有三条:有利于行政合理化,有利于解决民族问题,有利。












