行业管理与法规建设进展.docx

行业管理与法规建设进展 城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，是城市综合交通体系的重要组成部分近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各地发展改革、住房城乡建设、交通运输等相关部门以及城市轨道交通企业的共同努力下，我国城市轨道交通发展取得长足进步伴随着城市轨道交通的快速发展，行业管理体制日渐健全，法规建设日臻完善，将为城市轨道交通高质量发展提供有力保障一 管理体制我国对包括城市轨道交通建设项目在内的重大项目实行政府核准制度，同时由于城市轨道交通工程项目投资以城市人民政府为主，按照中央与地方的事权划分，城市人民政府对辖区内城市轨道交通安全运行负总责按照这两条基本原则，我国城市轨道交通行业形成了国家与地方相配合的管理体制，不少地方对城市轨道交通的管理独具特色一）国家管理体制城市轨道交通建设项目可分为规划、建设、运营3个阶段，在国家层面，简单来说，各个阶段分别主要由国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部分工负责管理1.城市轨道交通建设申报条件城市轨道交通建设项目具有投资巨大、运行费用高、公益特征明显而经济效益差的特点，对城市轨道交通建设项目的核准主要由国家发展改革委负责实施20世纪90年代，各地建设城市轨道交通的积极性持续高涨，但为保障城市轨道交通的可持续发展，规范建设审批程序，2003年，国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号，以下简称国办81号文件），从地方财政一般预算收入、国内生产总值、人口、客流规模等方面首次提出了地铁和轻轨建设申报条件，如表1所示。

近年来，为缓解城市交通拥堵，各地对城市轨道交通的建设需求日益提高，纷纷建设城市轨道交通项目，为了防止地方债务负担过重、防范化解重大风险，2018年，国家发展改革委组织修订了国办81号文件，由国务院办公厅印发，即《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号，以下简称国办52号文件），对地铁和轻轨建设申报条件根据社会经济发展状况进行了调整，如表1所示表1 地铁和轻轨建设申报条件指标国办81号文件国办52号文件地铁人口城区人口≥300万人市区常住人口≥300万人国内生产总值≥1000亿元≥3000亿元一般公共财政收入≥100亿元≥300亿元客流规模单向高峰小时3万人次以上初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，远期达到单向高峰小时3万人次以上轻轨人口城区人口≥150万人市区常住人口≥150万人国内生产总值≥600亿元≥1500亿元一般公共财政收入≥60亿元≥150亿元客流规模单向高峰小时1万人次以上初期客运强度不低于每日每公里0.4万人次，远期达到单向高峰小时1万人次以上|Excel下载表1 地铁和轻轨建设申报条件2.关键节点的管理在规划、建设、运营的大的阶段划分基础上，依据国家基本建设程序，城市轨道交通建设项目又可依序细分为线网规划、近期建设规划、项目可行性研究、工程勘测设计、工程施工、系统联调与试运行、竣工验收、初期运营、项目后评价等阶段。

对于其中的关键节点，国务院以及国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部等部门先后出台了有关文件，明确了关键节点的管理要求，如表2所示表2 关键节点管理要求关键节点管理要求文件来源线网规划线网规划编制（或者修改、修编）完成后，应当组织技术审查直辖市的线网规划由我部组织进行技术审查；其他城市的线网规划，由省、自治区住房城乡建设厅组织进行技术审查经技术审查后，线网规划明确的城市轨道交通发展目标、功能定位、线网布局、车辆基地等设施用地控制要求等应纳入城市总体规划，并与城市总体规划一并审批线网规划经批准后，具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照城市总体规划的修改程序进行《住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》（建城〔2014〕169号）直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批《中华人民共和国城乡规划法》近期建设规划省级发展改革部门对城市政府申报的建设规划进行初审我委根据城市经济社会发展条件、规划实施情况受理建设规划，从线网规划、建设方案、建设规模、资金筹措、财力保障、综合衔接、环境影响、建设条件等方面进行审查。

为增强规划科学性，明确规划审核要求，我委制订了《城市轨道交通规划编制和评审要点》，将按此开展规划评估和审核工作《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础〔2015〕49号）经报请国务院批准，对已实施首轮建设规划的城市，其后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批，报国务院备案；初次申报的城市首轮建设规划仍由国家发展改革委会同住房城乡建设部审核后报国务院审批为进一步提高工作效率，城市轨道交通建设规划及规划调整由省级发展改革委会同省级住房城乡建设（规划）等部门进行初审，形成一致意见在规划环境影响审查意见、社会稳定风险评估完成后，省级发展改革委会签省级住房城乡建设（规划）部门向国家发展改革委报送城市轨道交通建设规划，同时抄报住房城乡建设部《国家发展改革委住房城乡建设部关于优化完善城市轨道交通建设规划审批程序的通知》（发改基础〔2015〕2506号）项目可行性研究企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准，下放省级投资主管部门《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）在工程可行性研究和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇，发展改革、规划等部门在审批时要以书面形式听取同级交通运输部门、公安机关意见国办13号文件竣工验收城市轨道交通建设工程验收分为单位工程验收、项目工程验收、竣工验收三个阶段。

竣工验收是指项目工程验收合格后、试运营之前，结合试运行效果，确认建设项目是否达到设计目标及标准要求的验收城市轨道交通建设工程所包含的单位工程验收合格且通过相关专项验收后，方可组织项目工程验收；项目工程验收合格后，建设单位应组织不载客试运行，试运行三个月，并通过全部专项验收后，方可组织竣工验收；竣工验收合格后，城市轨道交通建设工程可履行相关试运营手续住房城乡建设主管部门或其委托的工程质量监督机构应当对各验收阶段的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量安全管理规定行为的，责令改正，并出具验收监督意见《住房城乡建设部关于印发城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法的通知》（建质〔2014〕42号）初期运营城市轨道交通建设工程竣工验收不合格的，不得开展运营前安全评估，未通过运营前安全评估的，不得投入运营国办13号文件城市轨道交通工程项目未经竣工验收合格不得开展初期运营前安全评估，未通过初期运营前安全评估不得投入初期运营《交通运输部关于印发〈城市轨道交通初期运营前安全评估管理暂行办法〉的通知》（交运规〔2019〕1号）|Excel下载表2 关键节点管理要求2008年之前，国家层面对城市轨道交通建设和运营的管理均由原建设部负责。

2008年国务院机构改革，将原建设部的指导城市客运职责整合划入交通运输部，其中城市轨道交通运营作为城市客运的一部分，一并划入交通运输部2009年，国务院办公厅印发《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2009〕18号，以下简称国办18号文件），进一步明确了交通运输部和住房城乡建设部在城市地铁、轨道交通方面的职责分工：交通运输部指导城市地铁、轨道交通的运营；住房和城乡建设部指导城市地铁、轨道交通的规划和建设交通运输部为切实履行指导城市轨道交通运营的管理职责，2012年组建全国城市客运标准化技术委员会（SAC/TC 529），将城市轨道交通运营标准的归口管理纳入业务范围，目前已经发布的城市轨道交通运营的国家标准4项、行业标准14项随着开通运营的城市数量不断增多、新增运营里程迅速增加以及线网规模持续扩大，当前形势下，保障城市轨道交通安全运行的压力日益加大，挑战不断增多，行业持续快速增长中叠加的问题和矛盾开始显现并逐渐放大2018年，为切实保障城市轨道交通安全运行，国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号，以下简称国办13号文件）其中特别明确了交通运输部和公安部的职责，凸显了运营安全和公共安全的极端重要性。

城市轨道交通运营安全和公共安全既各有侧重，又相互联系，公共安全由公安部负责会同交通运输部等相关部门承担，特别是在进站安检、治安防范、消防安全管理等方面，交通运输部要配合公安部做好相关工作，两个部门既要依据职责分工各司其职，又要协同合作，共同保障城市轨道交通安全运行国务院办公厅《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（节选）交通运输部负责指导城市轨道交通运营，拟订运营管理政策法规和标准规范并监督实施，承担运营安全监管职责，负责运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理；指导地方交通运输部门监督指导城市轨道交通运营单位做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理相关工作，根据应急预案调动行业装备物资为突发事件应对提供交通运输保障公安部负责会同交通运输部等部门拟订城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等政策法规及标准规范并监督实施；指导地方公安机关做好城市轨道交通区域的巡逻查控工作，依法查处有关违法违规行为，加强对危及城市轨道交通安全的涉恐等情报信息的搜集、分析、研判和通报、预警工作，监督指导运营单位做好进站安检、治安防范、消防安全管理和突发事件处置工作二）地方管理体制对于省级人民政府的管理职责，国办13号文件明确，省级人民政府指导本辖区城市轨道交通安全运行，负责辖区内运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理。

对于城市人民政府的管理职责，国办13号文件明确，城市人民政府按照属地管理原则，对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，建立衔接高效、运行顺畅的管理体制和运行机制，统筹协调相关方面共同做好安全运行管理工作各地积极探索城市轨道交通运营管理体制机制，取得了重大突破1.北京市在北京市城市轨道交通企业“三分开”和“多运营主体竞争”的格局下，政府积极加强统筹协调2013年，北京市成立了轨道交通运营安全领导小组，重点协调解决本市轨道交通运营安全工作中的重点、难点问题，研究解决市政府交办的其他重大事项分管副市长担任组长，市政府副秘书长担任常务副组长，发改、财政、交通、公安、安监、技监、规划、建设等各政府职能部门负责人担任副组长和组员领导小组下设办公室，办公室设在北京市交通委，北京市交通委主要负责人担任办公室主任2015年4月底，北京市完成了轨道交通运营管理和执法体制改革，以市轨道交通运营安全领导小组办公室为基础，通过调整市交通委系统部门职责、理顺管理层级、厘清职责划分、调剂人员组成等措施，把机构做实，搭建了“311”（市交通委轨道交通运营监管处、轨道交通设备设施处、轨道交通综合协调处，市交通执法总队轨道交通执法大队，市轨道交通指挥中心）的管理架构，建立了统筹协调、行业监管和行政执法相统一的轨道交通管理模式，初步形成了分工明确、各司其职、联动协作的工作机制。

2.上海市2014年，上海市交通行政体制调整，市政府将交通规划、建设和运营监督管理等职责统一划归市交通委市交通委为进一步理顺轨道交通行业管理体系，加大轨道交通行业监管工作力度，将轨道交通规划和建设监管职责分别赋予了综合规划处。