风险管理视角下税收征纳成本控制研究——以淄博市国税为例.doc

风险管理视角下税收征纳成本控制研究——以淄博市国税为例 赵丽丽 秦皇岛职业技术学院 摘 要： 本文以淄博市国税为例, 探索风险管理视角下税收征纳成本控制改进问题, 通过建立模型分析该市国税税收征纳中存在的风险指标设置和处置要求不科学、系统指标取数滞后、制度建设不完备等问题, 提出完善风险指标设置、提高数据系统处理能力和效率、强化税收风险管理机制和优化实施环境等建议, 为各级税务部门提高税收风险管理水平、降低税收征纳成本提供有益的理论参考和方法指导关键词： 风险管理; 税收征纳; 成本控制; 一、引言随着我国经济社会的持续发展和改革开放的不断深入, 税收征纳面临的新问题、新变化和新常态也不断涌现, 为适应新形势和新任务的要求, 国家税务总局全面推进税收征管改革, 而改革的核心和主旨就是减少征纳成本、提升征管效率然而, 征纳成本较高仍是目前阻碍和困扰我国税收工作的一个主要矛盾, 虽然近年来得益于税收总额的大规模攀升, 使总体上税收的征纳成本率有所下降, 但支出规模也呈同步增长趋势尽管税收征纳成本控制问题尚未得以彻底解决, 但从税收管理层面来看, 随着风险管理的引入和实施, 税收征管流程不断优化规范, 征管措施日益严谨到位, 风险预警机制的建立也敦促企业和纳税人主动依法足额缴纳税款, 既提高了税收征管效率, 也从一定程度上降低了税收遵从成本。

可见, 成功将风险管理机制引入税收征纳管理体系并将二者有机融合, 为未来改进税收征纳成本控制探索出了一条有效路径二、风险管理与税收征纳成本理论及模型构建广义的税收征纳成本包括“税收立法成本”、“征管成本”、“纳税直接成本”、“税收遵从成本”等, 涵盖涉及税收的全部费用之和狭义上的税收征纳成本指的是“税收征管成本”和“税收遵从成本”本文是基于狭义的税收征纳成本概念开展研究论证一) 风险等级层面风险等级是风险管理系统在代入纳税人的申报数据, 经过模型运算评估得出一定风险值后, 再与系统设定阈值进行比对, 评价两者之间的偏离程度, 为纳税人单一风险特征指标划定风险程度, 并得出风险分值实务中, 税务部门会根据风险高低将风险等级划分为三个:一级风险、二级风险和三级风险具体如表1 所示:风险等级与税收征管成本二者之间的关联公式是:h 1=C1/ (R-ri) 其中, h 1为税收征管成本率, C 1为税收征管成本, R 为应组织的税收收入规模, r 为走逃的税收收入规模, i 为纳税人走逃税收收入成功的风险概率由此可见, 风险等级 i 和征管成本率 h1呈正相关关系, 即风险等级与征管成本率成正比;风险等级与纳税人税收遵从成本二者之间的关联公式是:C 2= (rx+E) × (1-i) +c2。

其中, C 2为税收遵从成本, r 为走逃的税收收入规模, x 为行政处罚占走逃收入的比例, E 为迎检的财务成本支出, i 为走逃税收收入成功的风险概率, c 2为固定的税收遵从成本支出公式显示, C 2由额外成本支出和固定成本支出两部分组成, 且风险等级 i 和纳税人税收遵从成本成反比例关系, 即风险等级与纳税人税收成本支出成反比表 1 税务部门风险等级划分标准 下载原表 (二) 风险类型层面风险任务类型按性质不同可分为问题任务类型和疑点任务类型两大类其中, 问题任务筛选出来的纳税人是有明确风险问题的, 疑点任务筛选出来的纳税人是可能存在风险疑点的分类的目的是为了按轻重缓急区别对待, 以节约资源控制税收成本三) 风险应对层面风险应对是指针对不同等级、不同类型的风险管理任务, 对纳税人实施有差别风险应对措施的过程, 包括税务稽查、纳税评估、提示关注和既定管理动作四种对于风险等级高的问题任务, 税务部门投入的资源就更多, 成本支出自然就更大其定量分析关系为:税务稽查成本>纳税评估成本>提示关注成本>既定管理动作成本纳税人针对税务部门不同强度的风险应对措施, 投入相应的迎检成本也会不同, 应对强度越大迎检成本则越大, 反之则越小。

四) 风险管理影响税收征纳成本控制的概念模型如图 1 所示, 税收风险管理是一系列活动的总称, 建立模型需要考量的因素有很多, 大体可分为三步:图 1 税收风险管理流程图 下载原图(1) 假定条件主要包括:风险等级概率能够准确计量;纳税人无论纳税还是经营都追求未来利益最大化;税务部门追求税收征管成本率最小化;依法征管2) 变量设定主要包括:走逃税收收入的风险概率:用 i 表示不可能等于 0, 也不可能大于 1, 即 0的通知》, 明确将税收征纳成本控制列入到全市税收风险管理体系中, 以“提高税源管理精细化水平”为目标, 遵循“实效性”、“整体性”、“科学性”和“持续性”四原则2) 构建总体框架, 确保运行顺畅淄博市国税局根据风险任务类别和各环节流转特点, 合理构建全市税收风险管理整体框架:总体分为“市局”、“区县局”和“分局 (所) ”三个层面市局层面”负责统筹风险分析和识别、风险应对和管理;“区县局层面”负责本区县税源风险应对任务统筹、审批和分派;“分局 (所) 层面”负责税源风险应对任务的处置各层面均设计确定了年度目标规划、风险应对重点任务、问题指标任务、临时性任务、任务移送、后续管理等流程。

3) 强化分工协作, 确保运行有序成立了市局局长任组长、副局长和分局局长为成员的“税收风险管理和征纳成本控制领导小组”, 负责统筹督导市局专设了税源风险管理团队, 负责数据监控、风险识别、分析、排序和应对处置, 各工作环节均有专人盯岗、领导分管区县和各分局所也相应成立专项工作团队, 确保风险管理和成本控制系统有序运行4) 提出重点策略, 确保统筹兼顾确定风险概率 i 值是应用税收风险管理体系控制征纳成本的核心, 淄博市国税局要求各科室具体负责研究确定本科室业务范围内的各项风险特征指标阈值、风险分值等元素, 在规定时间内提报税源风险管理团队研究、分析和确定, 并载入年度目标规划各风险特征指标要素一经载入后不得随意调整, 确需改动的应报市局税源风险管理团队书面批复, 并同时修正相关系统参数二) 经验与成效(1) 从厘清风险任务构成情况入手, 夯实征纳成本控制工作基础税收风险任务的类型分布和风险等级构成情况, 将决定风险概率 i 的大小, 进而决定税收征纳成本的 C1和 C2的大小, 从而直接控制税收征纳成本率 h基于该理论共识, 淄博市国税局利用税收风险管理调控税收征纳成本的工作实践, 就是从厘清风险任务构成情况入手的。

在对全市纳税人逐一认真审核的基础上, 将风险任务分为问题风险任务和疑点风险任务两大类:问题风险任务问题类风险点细分为“欠税后领购发票企业”、“免税劳务申报错误”、“非正常户和正常户对应同一法人代表”等 61 项;疑点风险任务疑点类风险点细分为“企业所得税申报连续亏损”、“增值税纳税人全年零负申报”、“申报企业所得税与申报流转税收入差异”等共 19 项确定上述指标内容后, 再通过系统运行、分析、筛选、识别出一定数量的风险任务, 基于此反复探索出最优的风险概率 i 值, 影响控制税收征纳成本率 h表 2 淄博市国税局 2013~2016 年风险任务构成情况 下载原表 表 3 淄博市国税局 2013~2016 年风险任务占比情况 下载原表 如表 2、表 3 所示, 问题指标和三级疑点指标的风险任务的数量近四年一直处于调整变化状态, 反映出淄博国税局在既定资源条件下, 不断探索实践优化风险任务组合, 以求得最高效合理的税收成本控制的努力2) 以精确定位税收风险任务来源为抓手, 找准征纳成本控制工作突破口在大量调研和实践经验积累的基础上, 精确定位了风险指标的四个主要源头:一是纳税人源头。

不少纳税人纳税遵从意识不强、遵从度不高, 有的纳税企业聘请的财会人员执业能力和职业道德低下, 造成了诸如“开票金额小于稽查金额”、“所得税与流转税差异”等申报误差问题;对不常见税种的生疏也容易导致企业申报误差, 例如对“销售使用过的固定资产减征额”、“免税销售申报中不含税金额”的申报错误等;甚至少数企业故意采取设立账外账、伪造凭证等手段, 以达到偷逃税目的二是 CTAIS 系统源头由于 CTAIS 系统自身功能或参数设置的不完善, 造成部分业务模块之间无法自动实施监控、某些业务处置不能及时展开等问题三是税务人员源头由于管户多、业务量大, 也容易导致税务人员因误操作、后续跟进不及时等原因而产生的风险四是法规制度源头类似税收法律法规死角的存在, 以及税收与会计处理要求的不同等法规制度建设方面的问题, 也是产生风险的来源之一3) 以税收风险管理为导向, 带动和促进税务部门自身职能转变一是工作内容增多风险管理在日常工作中的占比显著提高, 管户分局的风险管理占比达到 47%, 2016 年整体风险任务处置量同比增加了 72.17%二是工作导向改变变过去的“基础工作平均用力”为现今的“风险管理重点引导”。

随着风险管理机制的建立健全和不断深化, 管户分局管理员的日常工作更强调指向性和针对性, 围绕“有疑点的注销审核”、“注销或非正常户的后续核查”、“减免税的后续管理”展开业务服务;风险处置方面则以问题指标和疑点指标甄别处理为导向, 引导管理员有的放矢地排查处置风险, 使日常基础管理服务工作的导向性变得更强三是工作方式改进变过去的“依靠主观经验能力排查风险”为现今的“专业团队筛选风险任务”, 加之风险指标模型和系统数据的有效运用, 变“人找任务”为“任务找人”, 实现了工作方式的根本改进上述三方面的改变, 有效带动、促进了淄博市国税的职能转变4) 应用税收风险管理体系控制征纳成本成效显著一是完善了税收风险管理的架构层次税收风险管理层级由基层局所逐步上移, 形成了整个税务系统风险管理一盘棋的局面二是四象限分类优化了税收风险管理的架构体系按照遵从度和影响后果, 将纳税人分为“重点纳税人”、“高风险纳税人”、“中等风险纳税人”和“低风险纳税人”四类, 实施分类管理、动态评级, 进一步优化了风险管理架构模型三是嵌入式管理打造了新型税企关系推动企业税收风险内控管理, 与企业、中介结成三方合作模式, 有的放矢、对症下药地开展税收风控工作, 让征纳成本控制立竿见影、更加富有成效。

四是互动式管理健全了税收风险管理机制淄博市国税通过事前抓介入预防, 事中抓贴近处置, 事后抓跟进矫正, 全程抓互动管理, 使税收风险管理机制得以确立并稳健运行五是系统完善与人才保障并举, 打牢税收风险管理的技术支撑基础在系统风险评级方面, 实现了评级结果自动运算生成的建模自动化, 并引入商业因素丰富的分析模型, 兼顾税收业务和企业的产业特点, 使税收风险防范措施更切合企业实际同时, 大力引进专业人才, 强化专业知识培训, 使税收管理干部不仅具备税收分析技能, 更有宏观经济学、产业背景、冲突解决、项目管理、统计分析和谈判沟通等方面的视野和能力, 从系统升级完善和人才梯队建设两个方面为风险管理提供强有力的技术支撑六是依托数据库搭建推进信息化建设搭建具有外接端口的选案数据库, 根据不同部门的需要和企业评级标识, 形成自定义数据表格承载下的体检报告式信息地图加强外部来源的信息比对同时联网接入行业协会、金融征信等外部的商业数据库、以及企业监管记录、纳税人主页等外部信息, 通过信息交换、融合, 最终实现信息化条件下的资源共享七是以多措并举的风险管理实招, 创造堵漏补遗的税收征纳实效截至2016 年底, 在当年处置完毕的 3293 户疑点指标任务中, 确定有问题的 2887 户, 占 87.67%。

风险应对合计入库税款 218636627.76 元, 户均入库税款 66394.36元具体如表 4 所示:表 4 淄博市国税 2016 年税收风险管理成效统计表 (单位:元) 下载原表 (三) 存在的问题(1) 存在标。