行政法与行政诉讼法：第十三章 行政复议.ppt

第十三章第十三章 行政复议行政复议第一节 行政复议概述v一、行政复议的概念和特征一、行政复议的概念和特征v（一）行政复议的概念（一）行政复议的概念v行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法对被申请的具体行政行为进行合法性和适当性的审查并作出行政复议决定的一种法律制度v行政复议现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、国家赔偿同属行政救济v行政复议是近代民主政治的产物，是行政机关内部监督的一种重要方式，在世界范围内广泛采用，如德国的异议审查制度、日本的行政不服审查制度、法国的行政救济制度、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均与我国行政复议制度类似v（二）行政复议的性质（二）行政复议的性质v关于行政复议性质的问题，目前学术界主要有以下几种观点：v第一种观点认为，行政复议是国家行政机关按照行政职权或者行政系统中的上下级的监督关系，直接地、单方面地行使行政权力的行为，是一种纯行政性活动，属于行政执法v第二种观点认为，行政复议是对行政相对人合法权益提供救济和保障的一种行政救济。

v第三种观点认为，行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间的程序，因此是一种行政司法活动v大多数学者认为行政复议兼具行政与司法的部分特征，其中行政性体现在行政复议机关是行政机关，作出的行政复议行为是行政行为；司法性体现在行政复议不同于一般的行政行为，行政复议机关是以裁判者的身份，借用类似于司法审判行为的程序裁决行政争议v行政复议的性质主要包括以下几点：v1、行政复议是行政机关的行政行为v2、行政复议是依申请的行政行为v3、行政复议以行政争议为处理对象，不解决民事争议及其他争议v4、行政复议是一种行政司法行为v二、行政复议的基本原则二、行政复议的基本原则v（一）合法原则（一）合法原则v在行政复议过程中，申请人、被申请人以及行政复议机关都要根据现行有效的法律、法规和规章来活动v合法原则主要包括三方面内容：v第一，行政复议活动的主体合法，即行政复议申请人和被申请人以及行政复议机关都必须具有法定资格v第二，行政复议活动的依据合法，这里的“依据”包括宪法、法律、法规和规章以及上级行政机关依法制定的其他规范性文件v第三，行政复议程序合法v（二）公正原则（二）公正原则v行政复议机关要平等地对待行政争议的双方当事人，平等地适用法律，不得偏袒本部门或者下属机关，对当事人要一视同仁。

v行政复议机关对被申请的具体行政行为不仅应当审查其合法性，而且应当审查其合理性，行政复议机关应当从合法性和合理性两个层面审查被申请的具体行政行为v行政复议机关应当正当、合理地行使复议自由裁量权禁止行政复议机关在进行行政复议时反复无常，对于案情基本相同的案件，不得作出完全不同的复议决定v（三）公开原则（三）公开原则v行政复议机关在行政复议过程中，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，整个过程都要向申请人和社会公开v需要公开的内容包括：v（1）行政行为依据，包括行政复议行为的依据和被申请复议的行政行为依据；v（2）行政复议组织机构、场所和工作制度；v（3）行政复议审查过程；v（4）行政复议决定以及执行情况v公开的形式包括：v（1）资讯发布；v（2）查阅；v（3）告知；v（4）公开审理；v（5）说明理由v（四）及时原则（四）及时原则v行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，作出相应的复议决定v（五）便民原则（五）便民原则v行政复议活动应尽量节约当事人的时间、精力和费用的支出，为当事人特别是申请人提供便利条件v（六）不利变更禁止原则不利变更禁止原则v不利变更禁止原则源于刑事诉讼法中的“上诉不加刑原则”，目的是为了鼓励公民、法人或者其他组织通过行政复议的方式依法解决行政争议，解除申请人“不敢告”的思想负担。

v对此，日本和我国台湾地区的立法作出明确规定我国《行政复议条例》和《行政复议法》都没有明确规定，实践中行政复议机关也会遇到行政处罚畸轻畸重的情况v为了更有利于保障行政相对人合法权益和行政复议制度的顺利进行，《行政复议法实施条例》第51条规定行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定v（七）全面审查原则（七）全面审查原则v行政复议机关可对具体行政行为的合法性和适当性进行全面审查，既可撤销不合法的具体行政行为，也可以变更不适当的具体行政行为v（八）有限调解原则（八）有限调解原则v行政复议能否适用调解一直是一个有争议的问题v1991年施行的《行政复议条例》曾经明确规定：行政复议不适用调解理由是行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，无论是否与管理人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志即依法行事v也有学者主张行政复议中应当建立调解制度，调解原则并不违反依法行政原则v《行政复议法实施条例》规定行政复议可以在有限的条件下实行调解，第50条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；或者针对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。

v三、行政复议与行政诉讼的关系三、行政复议与行政诉讼的关系v行政复议和行政诉讼都是法律救济制度，二者都以解决行政争议，监督行政行为，保障行政相对人的合法权益为目的v（一）行政复议与行政诉讼的相同之处（一）行政复议与行政诉讼的相同之处v1、行政复议和行政诉讼都以行政争议为处理对象，都是因为行政相对人不服行政行为而引起的v2、行政复议和行政诉讼都是为了纠正违法或者不当的具体行政行为，保护行政相对人的合法效益，保障和监督行政主体依法行政v3、行政复议和行政诉讼都是一种依申请的行为，二者程序的启动，都适用不告不理的原则v4、行政复议和行政诉讼在适用的原则、程序上也有一些相似的地方原则上无论是行政复议还是行政诉讼都不停止具体行政行为的执行v（二）行政复议与行政诉讼的主要区别：（二）行政复议与行政诉讼的主要区别：v1、行为性质不同行政复议从本质上说仍然是一种行政行为，行政诉讼则是纯粹的司法行为v2、受案范围不尽一致《行政复议法》规定的受案范围要比《行政诉讼法》规定的受案范围广v3、审查的范围不同v4、适用程序不同v5、审理方式不同v6、法律效力不同v7、是否收取案件受理费用不同v（三）行政复议与行政诉讼的衔接（三）行政复议与行政诉讼的衔接v行政复议与行政诉讼都是处理行政争议的方式，二者具有程序上的衔接关系，可以分为四种情况：v第一种是自由选择型，行政相对人不服行政机关的具体行政行为，可以自由选择通过寻求救济的途径，既可以选择向行政机关申请行政复议，也可以选择向人民法院提起行政诉讼。

我国绝大多数的法律、法规都是这样规定的v第二种是复议前置型，对某些具体行政行为不服，行政管理相对人应当先向行政复议机关申请复议、对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼此种行政复议前置型，以法律、法规明确规定为限v第三种是选择兼终局型，即由公民、法人或者其他组织自由选择行政复议或者行政诉讼，但是如果选择了行政复议就不能再提起行政诉讼v第四种是复议终局型第二节 行政复议范围v一、行政复议范围一、行政复议范围v行政复议的范围是指行政相对人认为行政主体作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围v根据《行政复议法》的规定，行政复议范围包括两个方面内容：v（一）具体行政行为（一）具体行政行为v《行政复议法》第6条详细列举了行政复议的范围：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法申请复议：v1．行政处罚v2．行政强制措施v3．行政许可变更、中止、撤销行为v4．行政确权行为v5．侵犯经营自主权的行为v6．变更或废止农业承包合同行为v7．违法要求行政相对人履行义务的行为v从内容上看，违法要求履行义务包括行政主体违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务。

v行政主体违法要求履行义务的情况主要有：v（1）在法律、法规之外，行政主体自行通过规范性文件或者口头为行政相对人设定义务，或者无任何依据要求相对人履行义务；v（2）行政主体超出法律、法规规定的种类、幅度和方式要求行政相对人履行义务；v（3）重复要求行政相对人履行义务；v（4）违反法定程序要求相对人履行义务v8．不依法办理行政许可行为v9．不履行法定职责行为v具体包括以下要件：v（1）行政主体负有保护的法定职责；v（2）行政相对人要求保护的是人身权、财产权、受教育权；v（3）行政相对人提出要求；v（4）行政主体没有正当理由拒绝履行职责v10．行政给付行为v11．其他具体行政行为侵犯其合法权益的v（二）抽象行政行为（二）抽象行政行为v《行政复议法》第7条规定，行政相对人在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并提出对该具体行政行为所依据的有关规定的审查申请v这里需要注意：v1、对这些规定提出审查申请，必须是在对具体行政行为申请复议时一并提出，不能单独对这些规定提起行政复议；v2、并非可以对所有的抽象行政行为都可以提出审查申请，只能是国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡镇人民政府的规定，不包括行政法规、行政规章以及国务院的规定、党的机关的规定。

v这里需要注意的是行政相对人虽然不能提起对具体行政行为所依据的行政法规和规章的审查请求，但根据《行政复议法》第27条的规定，可以由行政复议机关主动进行处理或转送有权机关处理；v3、行政复议法只是赋予行政相对人申请复议时对部分抽象行政行为的监督机制的启动权，抽象行政行为的处理机关、处理权限和程序，仍按现行备案审查制度执行；v4、相对人要求进行审查的只能是抽象行政行为的合法性，不包括适当性v二、行政复议的排除事项二、行政复议的排除事项v（一）行政机关的人事处理决定（一）行政机关的人事处理决定v根据《行政复议法》第8条第1款的规定，对行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定不服的，不能申请复议，只能向有关人事和行政监察部门申诉v（二）行政主体对民事纠纷的处理（二）行政主体对民事纠纷的处理v《行政复议法》第8条第2款的规定，对行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理不服的，不能申请复议，可以依法申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼v案例一v某县下属事业单位职工殷某，于1995年9月生育一胎，由于夫妻双方均为独生子女，殷某于1998年领取了《再生一胎计划生育证》，并于同年10月生育了第2胎2000年殷某又怀孕，于2000年10月又生育了第3胎。

该县人民政府依据《某省计划生育条例》的规定，作出给予殷某开除公职、罚款1200元的处理决定殷某不服，以定性不准、处理过重为由，向本地区行政公署提出复议申请，要求撤销某县人民政府的处理决定本案中，需要讨论的问题是殷某的复议申请是否应受理？县人民政府依据v《某省计划生育条例》的规定，对殷某罚款1200元的处理决定，属于《行政复议法》第6条第1项规定的行政机关作出的罚款型行政处罚，对该行政处罚不服，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议，属于行政复议的受理范围，地区行政公署应当受理某县人民政府给予殷某开除公职的处理，属于行政处分根据传统行政法理论，由于行政处分或者其他人事处理，都是针对行政机关内部公务人员的，不涉及外部公民、法人或者其他组织的合法权益，因而不宜纳入到行政复议范围据此，殷某对开除公职的行政处分不服，可以向原处理机关某县人民政府申请复核，也可以向县人事局申诉，还可以向县监察局申诉，但不能提起行政复议根据上述分析，对殷某罚款1200元的处罚，可以申请复议；开除公职的行政处分，依法不能申请复议第三节第三节 行政复议参加人和行政复议机关行政复议参加人和行政复议机关v一、行政复议申请人一、行政复议申请人v申请人是指对行政主体作出的具体行政行为不服，依据法律、法规的规定，以自己的名义向行政复议机关提起行政复议申请的公民、法人或其他组织。

v确定公民、法人或其他组织是否具有申请人的资格，要考虑两个条件：v第一，必须是本人权益受到侵害，而且应当以自己的名义申请复议；v第二，必须与具体行政行为存在法律上的利害关系，即其合法利益受到具体行政行为的影响v一般情况下，具体行政行为侵害的当事人是行政复议的申请人在特定条件下，申请人的资格将发生转移v为便于当事人申请行政复议，《行政复议法实施条例》规定了复议申请人代表制度，包括以下几种情况：v1、合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；v2、不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；v3、没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议；v4、股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议；v5、同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议v二、行政复议被申请人二、行政复议被申请人v行政复议被申请人是指公民、法人或者其他组织对其作出的具体行政行为不服提出复议申请，并由行政复议机关通知参加行政复议的行政主体。

v依《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政机关和法律法规授权的组织具有行政复议被申请人的身份v（一）资格要件：v1、享有行政职权，具有行政主体资格；v2、实施了具体行政行为；v3、并且依据法律规定，由它承担该行为引起的法律后果和责任v（二）行政复议被申请人具有以下特征：v首先，被申请人必须是行政主体v其次，被申请人必须是实施相应行政行为的行政主体v第三，被申请人必须是相应行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知其参加行政复议的行政主体v（三）根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，被申请人主要有以下几种情形：v1、作出具体行政行为的行政机关是被申请人v2、两个或两个以上行政机关以共同名义作出同一具体行政行为的，行政机关为共同被申请人；行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人；行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人v3、法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起行政复议，该组织是被申请人v4、下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

v5、行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人v6、行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起的行政复议，委托机关是被申请人v7、作出具体行政行为的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请人v实践中，主要有以下三种情况：v（1）作出具体行政行为的行政机关被合并的，被申请人是合并后的行政机关；v（2）作出具体行政行为的行政机关被分解的，被申请人是分解后，承受职权的行政机关；v（3）作出具体行政行为的行政机关被解散，其职权消失的，被申请人是作出解散决定的行政机关或者被解散的行政机关的上级行政机关或者是指定的其他行政机关v案例二v吴某系某市个体经营者，租用该市永发市场东门外88号房屋，为袜子生产者进行袜子包装兼作生活用房2006年，根据某市人民政府2006年发布的《关于开展2006年工商、税收、物价大检查的通知》，某市工商局、税务局、物价局组成了某市人民政府工商税收物价大检查办公室（以下简称“三查办”）2006年4月9日下午，“三查办”工作人员来到永发市场检查，查到吴某处，发现其无营业执照违法经营，决定对吴某给予罚款800元的处罚，并责令吴某申办营业执照并补交税款。

本案中若吴某对“三查办”的处罚决定不服申请复议，应以谁为被申请人？根据《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市的人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使本题中的“三查办”既非国务院决定也非国务院授权省级人民政府决定而成立的机关，应视为是接受政府委托的行政机构根据上述确定行政复议被申请人的理论，行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起的行政复议，委托机关是被申请人，本案中，市人民政府为委托机关，如果吴某对“三查办”的处罚决定不服，应以某市人民政府为被申请人申请复议v三、行政复议第三人三、行政复议第三人v行政复议中的第三人是指同被申请复议的具体行政行为有利害关系，申请参加或者由行政复议机关通知其参加到行政复议过程中的公民、法人或者其他组织v（一）行政复议第三人的基本特征是：v1、第三人与具体行政行为有利害关系，这种利害关系既可能是与申请复议的行政行为有利害关系，也可能是与复议决定有利害关系；v2、第三人必须在行政复议过程中参加到他人复议中来；v3、第三人在法律上享有独立的复议地位；v4、第三人参加复议必须经过复议机关批准。

v第三人参加主要有两种方式：一种是自己申请参加，另一种是复议机关通知其参加一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政复议机关应当准许；如果第三人未主动提出申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，第三人拒绝参加或消极回避的，并不影响复议案件的审理v（二）第三人的种类v从法律、法规的规定以及行政复议实践中看，行政复议第三人主要包括以下几种情况：v1、行政处罚争议案件中，被处罚人申请复议，则被害人可以作为第三人；如果被害人申请复议，被处罚人则作为第三人v2、行政确权案件中，被确权的民事纠纷一方当事人申请复议，另一方可以作为第三人v3、与被申请复议的具体行政行为有其他利害关系的v4、两个以上行政机关作出相互矛盾的具体行政行为，其中一个行政机关被申请复议，另一个未被申请复议的行政机关是第三人v5、与行政机关共同署名作出处理决定的非行政机关组织v6、应当追加被申请人而申请人不同意追加的，应通知其作为第三人参加复议v7、一个行政处理决定同时涉及数人，部分人申请行政复议，未申请复议的人可以作为第三人v四、行政复议代理人四、行政复议代理人v行政复议代理人是指法律、法规规定，或由行政复议机关指定或者由复议参加人委托，以被代理人的名义参加复议活动的人。

v复议代理人可以分为法定代理人、指定代理人、委托代理人v关于被申请人是否可以委托代理人参加复议的问题，法律上没有明确规定学术界有两点分歧，一是作为被申请人的行政机关能否委托代理人参加复议，二是实践中行政机关工作人员代表行政首长参加复议，这是不是委托代理v我们认为无论是被申请人自己参加复议还是委托代理人参加复议，复议决定都是针对被申请人，由被申请人承担法律责任，因此应当赋予被申请人委托代理人参加复议的权利，而且实践中广泛存在的行政机关工作人员参加复议实际上也是一种委托代理关系v五、行政复议机关与管辖五、行政复议机关与管辖v行政复议机关，是指依照法律规定，有权受理行政复议的申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关v对于行政复议机关，可以从以下两个方面理解：v第一，行政复议机关是行政机关，法律、法规授权组织不能作为行政复议机关v第二，行政复议机关是享有行政复议权的行政机关，不是所有的行政机关都有行政复议权v第三，行政复议机关是对于被申请复议的行政行为拥有复议管辖权的行政机关v行政复议的管辖是指行政复议机关受理复议申请的权限和分工v（一）一般管辖（一）一般管辖v通常情况下，行政复议案件由被申请人的上一级行政机关管辖，包括：v1．申请人可以选择管辖v对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择行政复议机关，既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级行政主管部门申请行政复议。

v2.地方政府管辖v对地方各级人民政府作出的具体行政行为不服的，由上一级人民政府管辖v3．垂直领导机关管辖v（1）对实行垂直领导的国家行政机关，如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议v（2）对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理v（二）特殊管辖（二）特殊管辖v1．本机关自己管辖v对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复议，不能直接向国务院申请v申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定v对国务院部门或者省、自治区、直辖市政府作出的复议决定不服的，可以向法院提起行政诉讼或申请国务院最终裁决v2.共同上一级行政机关管辖v对两个或者两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。

v实践中有以下四种具体情形：v（1）同一政府所属的两个或两个以上的工作部门以共同名义作出具体行政行为的v（2）不同级别的政府所属的两个或两个以上工作部门以共同名义作出具体行政行为的，对此不服申请的复议，由处于领导地位的政府进行管辖v（3）对两个或者两个以上的地方人民政府共同作出的具体行政行为不服申请的复议，应由共同作出具体行政行为的政府的上一级政府管辖v（4）行政机关与法律、法规授权的组织或者两个及两个以上法律法规授权的组织以共同名义作出的具体行政行为，应由对它们有共同领导或主管权的行政机关进行管辖v3. 派出机关和派出机构的管辖v对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关（包括地区行政公署、街道办事处、区公所）的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请复议；对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或规章的规定，以自己名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议v4. 法律、法规授权组织的管辖v对法律、法规授权组织作出的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议v5. 被撤销行政机关的管辖v对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

v（三）县级政府转送管辖（三）县级政府转送管辖v根据《行政复议法》第15条第2款的规定，对特殊情况下的复议管辖，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由该县级地方政府在收到复议申请之日起7日内，将该申请转送到有关的行政复议机关，这充分体现了行政复议便民原则v（四）复议的移送管辖（四）复议的移送管辖v复议机关对已受理的复议案件，经审查发现自己对该案件无管辖权时，将该案件移送给有管辖权的复议机关管辖v（五）指定管辖（五）指定管辖v《行政复议法》规定：行政机关因复议管辖发生争议，争议双方应当协商解决协商不成的，由它们的共同上一级行政机关指定管辖v案例三v1997年，王某开办了个体修车业务部，并到区税务机关办理了税务登记1999年，某区税务分局第二税务所检查人员对王某使用的发票进行了检查，发现发票存在缺少存根、存根作废等情况，因此依据某市政府第13号令对王某罚款1000元王某不服，在交纳了全部罚款后向市税务局申请复议，市税务局决定由某区税务分局负责审议此案本案中需要讨论的问题是市税务局的决定正确吗？通过学习行政主体理论我们了解到派出机构是指由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设置的派出组织。

派出机构一般情况下不具有行政主体资格，只有在法律、法规有明确规定或授权的情况下，才可直接以自己的名义实施行政管理行为，才具有授权性行政主体的资格本案中，某区税务分局第二税务所是某区税务分局的派出机构，《税收管理法》明确授权税务所行使税收征收管理的职权，使其获得了独立的法律地位v《行政复议法》规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或规章的规定，以自己名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议就本案情况而言，对税务所的行政处罚决定不服，既可以向某区税务分局复议，也可以向某区人民政府复议，但不能向市税务局复议，本案中市税务局决定由某区税务分局负责审议此案是正确的第四节第四节 行政复议的申请与受理行政复议的申请与受理v一、申请一、申请v申请行政复议应当符合以下条件： v1、申请人符合资格v2、有明确的被申请人v3、有具体的复议请求和事实根据v一般而言，申请人的复议请求通常有五类：v（1）请求复议机关撤销违法的具体行政行为v（2）请求复议机关变更明显不当的具体行政行为v（3）请求复议机关责令被申请人履行法律、法规和规章规定的职责。

v（4）请求复议机关确认具体行政行为违法v（5）请求复议机关责令被申请人赔偿损失v4、属于行政复议范围v5、属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围v6、符合程序条件v（1）在法定期限内申请复议v申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的，以法律规定为准；法律规定的申请期限少于60日的，按照《行政复议法》的规定为准v（2）同一行政复议申请尚未被其他行政复议机关受理，人民法院也没有受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼v（3）申请方式符合法律规定申请行政复议有两种方式：一是书面申请，由申请人向行政复议机关提交书面的申请书；二是口头申请，申请人或其委托代理人必须亲自到行政复议机关提出v7、法律、法规规定的其他条件v二、受理二、受理v（一）以受理为原则，以不受理为例外v（二）受理机关的确定v 申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。

协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限v三、对行政复议申请的审查和处理三、对行政复议申请的审查和处理v（一）审查（一）审查v行政复议机关收到行政复议申请后，一般应当就下列内容进行审查：v（1）申请人是否具有法定资格；v（2）有无明确的被申请人；v（3）是否有具体的行政复议请求和事实依据；v（4）是否属于行政复议范围；v（5）是否在法定申请期限内提出申请，超过法定申请期限的，是否有正当的理由；v（6）是否已向其他有权受理的行政复议机关提出复议申请，或者已向人民法院提起行政诉讼且人民法院已经受理；v（7）是否应该由本机关受理或管辖v（二）处理（二）处理v行政复议机关对复议申请进行审查后，应当在5日内分别作出下列处理：v1．受理v行政复议申请符合法定条件的，应当予以受理v2．不予受理v行政复议申请不符合法定条件的，应决定不予受理，制作不予受理决定书，送达申请人，告知其不予受理的理由，并告知诉权和起诉期限v3．告知v行政复议申请符合法定条件但不属于本机关受理的，应当书面告知申请人向有关行政复议机关提出v4．补正申请材料v行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。

第五节 行政复议的审理、决定和执行v一、复议审理一、复议审理v行政复议的审理主要包括以下程序：v（一）审理前的准备（一）审理前的准备v1、向被申请人送达申请书副本复议机关应当自受理之日起7日内将复议申请书副本发送给被申请人v2、更换或者追加当事人行政复议机关认为被申请人不适当的，可以要求申请人更换v3、被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内向行政复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书v（二）审理方式（二）审理方式v实行书面审查为原则，口头审查为例外v申请人提出要求或复议机关认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见v（三）审查内容（三）审查内容v行政复议机关在审查行政争议案件时，不仅可以对具体行政行为是否合法和适当进行审查，而且必须全面审查具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受行政复议申请范围的限制，这是行政复议区别于行政诉讼的显著特点v对于具体行政行为的合法性，主要审查该具体行政行为的主体、程序、权限和内容是否符合法律规定对于具体行政行为的适当性或合理性，主要审查是否符合法定目的，是否具有正当动机，是否基于正当考虑，是否符合平等、比例原则等。

v（四）证据规则（四）证据规则v1、被申请人的责任v在行政复议程序中，被申请人承担着主要的举证责任，证明其所作具体行政行为合法、合理的责任v在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据这是具体行政行为必须“先取证后裁决”原则的体现v不过，在被申请人作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等事由不能提供，或者申请人或第三人在行政复议过程中，提出了其在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，经过行政复议机关批准，被申请人也可以补充相关证据v2、申请人的责任v申请人在行政复议过程中，也承担一定的证明义务，包括：v（1）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；v（2）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；v（3）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形 v3、行政复议机关收集证据v行政复议机构收集证据的目的是为了查清案情，而不是为被申请人的具体行政行为寻找合法或适当的证据，行政复议机构收集和补充的证据，不能作为维持具体行政行为的证据，但可以作为撤销、变更原具体行政行为或确认具体行政行为违法、不当或无效的证据，这样可以避免行政复议机关对被申请人的偏袒。

另外，行政复议机构调查取证时，一般不得少于2人v（五）行政复议申请的撤回（五）行政复议申请的撤回v提出行政复议申请是复议申请人的一项权利，在复议过程中，复议决定作出前，申请人也有权撤回复议申请，终止复议程序v撤回申请应符合以下条件：v（1）撤回者应该是申请人或其代理人；v（2）撤回必须自愿，不能是受胁迫或者违背申请人的真实意愿；v（3）应该在案件受理后至复议决定作出前提出；v（4）撤回复议申请应当说明理由；v（5）撤回申请应该经过行政复议机关同意；v（6）申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请，除非申请人能够证明撤回行政复议申请违背了其真实意思v（六）行政复议中止（六）行政复议中止v在行政复议进行期间，如果出现下列情形，影响到行政复议案件审理的，行政复议中止：v1.作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；v2.作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；v3.作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；v4.作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；v5.申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；v6.案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；v7.案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；v8.其他需要中止行政复议的情形。

v 行政复议中止的原因消除后，行政复议机关应当及时恢复行政复议案件的审理行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人v（七）行政复议终止（七）行政复议终止v在行政复议期间，如果发生特定情形，导致继续进行行政复议已经失去意义时，行政复议即告终止：v1.申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的；v2.作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；v3.作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；v4.申请人与被申请人经行政复议机构准许达成和解的；v5.申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的v此外，如因以下原因导致行政复议中止，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议应当终止：v1.作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；v2.作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；v3.作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的v（八）复议期间具体行政行为的效力（八）复议期间具体行政行为的效力v根据《行政复议法》第21条的规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但有下列情形之一的，可以停止执行：v1、被申请人认为需要停止执行的；v2、行政复议机关认为需要停止执行的；v3、申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；v4、法律规定停止执行的，这里的法律，限于全国人大及其常委会通过的法律。

v二、行政复议决定二、行政复议决定v（一）决定期限（一）决定期限v行政复议机关应当在受理复议申请之日起60日内作出复议决定，这是《行政复议法》规定的一般期限如果其他法律规定的行政复议审查期限少于60日的，应该按其他法律规定的期限办理v对于情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长审查期限，并告知申请人和被申请人；但延长期限最多不超过30日v（二）行政复议决定的种类和适用条件（二）行政复议决定的种类和适用条件v针对具体行政行为作出的复议决定包括：维持决定、责令履行职责决定、撤销决定、变更决定、确认违法决定、驳回行政复议申请决定、行政赔偿决定、行政复议调解决定v针对具体行政行为的依据作出的复议决定，《行政复议法》分别规定了两种情况，一种是复议机关有权处理的，依法作出处理决定；另一种是复议机关无权处理的，依法转送给有权机关处理v1．维持决定v行政复议机关经过审查，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，从而作出肯定具体行政行为效力的决定v2．履行决定v行政复议机关经过审查，认为被申请人没有履行法律、法规规定的职责或者拖延履行法定职责的，从而责令其在一定期限内履行的决定。

此种决定主要适用于行政主体应作为而不作为的案件v3．撤销决定v主要情形包括：v（1）具体行政行为认定的主要事实不清、证据不足的；v（2）适用法律错误的；v（3）违反法定程序的；v（4）超越职权或滥用职权的；v（5）具体行政行为明显不当的，v被申请人不在法定的10天答复期内提出答辩，提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为被申请复议的具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关不仅可以决定撤销该具体行政行为，而且还可以依法追究被申请人的法律责任v行政复议机关在撤销原具体行政行为时，可以责令被申请人重新做出具体行政行为v4．确认决定v具体行政行为符合上述应该撤销的法定条件，但不适合采用撤销决定的，可适用确认违法决定v确认决定主要适用于以下情形：v（1）具体行政行为尽管违法，但现实上不具备可撤销性；v（2）被申请人不依法履行法定职责，但事过境迁，责令其履行已没有实际意义；v（3）具体行政行为已执行完毕，没有可以撤销的具体行政行为存在v5．变更决定v行政复议机关经过审查，认为具体行政行为违法或者不当，直接作出变更原具体行政行为的决定v变更决定一般适用于以下情形：v（1）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法，但适用依据错误；v（2）超越职权或者滥用职权的；v（3）具体行政行为明显不当；v（4）具体行政行为认定事实不清、证据不足，行政复议机关经审理已经查明事实。

v6．驳回行政复议申请决定v有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： v（1）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的； v（2）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件的v上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理v7、行政赔偿决定v《行政复议法》第29条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿v申请人在申请复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款v行政复议机关认为需要对申请人进行赔偿的，应在复议决定中就赔偿事宜作出决定v行政复议机关在处理赔偿问题时可以适用调解，因为行政赔偿解决是申请人的民事权益受到损害如何救济的问题，申请人对此有自由处分权，双方可以协商解决赔偿数额问题。

v8、行政复议调解决定v当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章v行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力v调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关要及时作出行政复议决定v9、对具体行政行为法律依据的处理决定v（1）申请人在申请审查具体行政行为时，一并提出其所依据的行政规范性文件的审查申请，行政复议机关应当对于该行政规范性文件的合法与否进行审查，如果不合法，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理v（2）申请人没有提出对于抽象行政行为的审查申请，但是行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，发现其依据不合法，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理v 这里应当注意的是第一种情况下，行政复议机关审查的抽象行政行为的范围仅包括行政规范性文件，而在第二种情况下，行政复议机关审查的范围则包括所有具体行政行为的依据，其范围远大于行政规范性文件，也包括法律、行政法规、规章等。

v《行政复议法》并没有明确规定行政复议机关如何依法处理在自己权限范围内的抽象行政行为，我们认为这些处理方式应当包括以下几种：v（1）撤销无论是对抽象行政行为全部撤销还是部分撤销，撤销权都是复议机关行政监督权的表现形式，行政复议机关可以通过撤销方式认定抽象行政行为违法v（2）修改修改实际是部分改变抽象行政行为的内容，这种处理的具体形式就是法律、法规以及规章规定的行政复议机关对于抽象行政行为行使监督权的种类或者形式，行政复议机关有权改变抽象行政行为v（3）肯定抽象行政行为的有效性行政复议机关经过审查，认定抽象行政行为合法的，应当明确告知申请人，被审查的抽象行政行为合法有效，没有违法现象存在v案例四v某市友谊公司享有黄金饰品经营权2004年2月，某省工商局认定友谊公司向无业人员翟某某父女私自买卖黄金饰品，对其罚款12万元该处罚决定被某区人民法院以证据不足为由撤销同年5月，某省工商局基于同样的事实和理由，重新对友谊公司罚款人民币15万元，友谊公司不服，向国家工商行政管理局申请行政复议在此案中，国家工商行政管理局可以作出何种复议决定？首先，本案中，某省工商局在对友谊公司的12万元的行政处罚决定被撤销后，没有重新调取新的证据，但却再次作出罚款决定，该处罚依然证据不足，因此国家工商行政管理局可以作出撤销该处罚行为的决定，但友谊公司与私人买卖黄金，毕竟属于违法行为，应受行政处罚，所以，国家工商行政管理局在作出撤销决定同时，可责令被某省工商局重新做出具体行政行为。

其次，某省工商局在友谊公司交易黄金饰品的品种、数量和金额没有任何变化的情况下，又决定罚款15万元人民币，加重处罚显失公正，国家工商行政管理对此可以作出变更复议决定最后，行政复议法规定，申请人在申请复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或变更罚款时，应当同时责令被申请人返还财产，或者赔偿相应的价款因此，国家工商行政管理在作出撤销决定或者变更罚款决定时，若认为需要对友谊公司进行赔偿，可以作出赔偿决定v三、行政复议决定的执行三、行政复议决定的执行v（一）行政复议决定的生效（一）行政复议决定的生效v复议机关对复议案件必须作出书面复议决定书复议决定书制作完成并加盖公章后送达当事人，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力v（二）行政复议决定的履行（二）行政复议决定的履行v1、法律责任追究制度v2.行政复议决定的强制执行制度。