史卫民-MPA公共政策分析2.ppt

研究生院MPA公共政策课程中国社会科学院 史卫民研究员第一部分 什么是公共政策一 公共政策的基本定义 二 《中国公共政策分析》年度报告述评一 公共政策的基本定义公共政策的定义等，国内外学术界并没有统 一的看法，原因在于公共政策学作为一门新 兴学科，吸收了众多学科的成果，在实践中 又几乎覆盖了人类社会的所有领域，所谓“精 确”的定义在理论和实践上都会限制公共政策 学的发展一）公共政策分析的基本知识点中国的公共政策教材已经有数十种，尽管在 结构上有所不同，但是涉猎的主要知识点大 同小异，可列出一些具有代表性的教材的主 要结构表1 中国公共政策教材的基本体系教材基本结构陈庆云主编《公共政 策分析》，北京大学 出版社2008年版（1）公共政策分析的基本理论与框架；（2）政府、市场与公共政策的关系分析；（3）公共政 策系统分析；（4）公共政策完体的构建分析；（5）公共政策方案的制定分析；（6）公共政策 内容的执行分析；（7）公共政策效果的评价分析；（8）公共政策分析方法论；（9）公共政策 过程中的分析方法；（10）公共政策分析模型与框架；（11-12）公共政策分析的量化方法宁骚主编《公共政策 学》，高等教育出版 社2003年版（1）公共政策学的学科要素；（2）公共政策的研究视角和路径；（3）政策研究的资料搜集与 分析方法；（4）公共政策的本质、构成与功能；（5）政策系统与政策行为者；（6）公共政策 过程的理论模型；（7）公共政策问题的形成与认定；（8）公共政策的规划与抉择；（9）公共 政策执行；（10）公共政策的评估与监控；（11）公共政策的变动、终结与周期；（12）公共政 策的研究及其应用 张国庆《现代公共政 策导论》，北京大学 出版社1997年版（上篇）现代公共政策概论：（1）现代公共政策的缘起与发展；（2）现代公共政策的主要研究 范畴；（3）现代公共政策与环境；（4）现代公共政策研究中的若干基本范畴；（5）现代公共 政策质量与现代政府公共行政能力；（中篇）制定和执行公共政策；（6）现代公共政策问题的形 成；（7）现代公共政策规划；（8）现代公共政策执行；（9）现代公共政策评估；（下篇）现 代公共政策分析的方法论：（10）现代公共政策的方法论基础；（11）现代公共政策的理论模型 ；（12）现代公共政策的定性分析方法；（13）现代公共政策的定量分析方法；（13）当代公共 政策的困境与发展 陈振明主编《政策科 学》，中国人民大学 出版社1998年版（绪论）政策科学的“研究纲领”；（1）政策内容与实质；（2）政策系统；（3）公共决策体 制；（4）政策制定；（5）政策执行；（6）政策评估；（7）政策监控；（8）政策终结与周期 ；（9）政策研究方法论；（10）政策价值观；（结论）改善公共决策系统，提高公共政策质量甘华敏主编《公共政 策》（上、下），中 国国际广播出版社 2002年版（1）理解公共政策；（2）经济政策；（3）政治政策；（4）社会政策；（5）科技文教政策郭巍青《现代公共政 策分析》，中山大学 出版社2000年版（1）公共政策分析概说；（2）公共政策问题的建构；（3）公共政策方案的制定；（4）公共政 策的执行；（5）公共政策的监控；（6）公共政策的定性问题；（7）公共政策的定量问题；（8 ）公共政策的系统分析；（9）公共政策的比较分析；（10）建立公共政策分析新范式——可持 续发展角度的透视国外的公共政策教材与国内教材有的较 为接近，有的差距较大，可以列出几种 教材的结构。

表2 外国公共政策教材的基本体系教材基本结构（美）威廉·N·邓恩《公共政 策分析导论》（第二版），中国 人民大学出版社2003年版（1）导言：政策制定过程中的政策分析；（第一部分）政策分析的方法论：（2 ）政策分析的历史背景；（3）政策分析的结构框架；（4）政策论证的功能；（ 第二部分）政策分析的方法：（5）构建政策问题；（6）预测政策未来；（7） 建议政策行动；（8）政策执行情况的检测；（9）结论：政策绩效评价 迈克尔·豪利特、M·拉米什《 公共政策研究：政策循环与政策 子系统》，三联书店2006年版（第一部分）导论：（1）政策科学与政治学；（2）公共政策理论探讨；（第二 部分）行动主体、机构与工具：（3）行动主体与机构：评估政府的政策能力； （4）政策工具；（第三部分）公共政策过程：（5）议程设定：政策决定因素和 政策窗口；（6）政策规划：政策社群和政策网络；（7）公共政策决策：超越理 性主义、渐进主义和非理性主义；（8）政策执行：政策设计与政策工具选择； （9）政策评估：政策分析与政策学习；（第四部分）结论：（10）政策风格、 政策范式和政策循环；（11）公共政策仍在进行中 托马斯·戴伊《理解公共政策》 （第十一版），北京大学出版社 2006年版（英文）（1）政策分析：政府在做什么，他们为什么这样做并导致了什么不同结果；（2 ）政策模型：对理解公共政策的帮助；（3）政策规划过程：决策-制定活动；（ 4）犯罪判定：公共政策的理性与非理性；（5）健康与福利：寻求理性主义；（ 6）教育：群体斗争；（7）经济政策：增量的作用；（8）税收政策：特殊利益 的斗争；（9）国际贸易与移民：精英与群众的冲突；（10）环境政策：外部因 素与利益；（11）公民权：精英与群众的相互影响；（12）美国联邦主义：制度 化与公共政策；（13）防卫政策：重大游戏战略；（14）国土安全：恐怖主义与 非约束力条约；（15）政策评估：发现一个法律通过后会发生什么 （美）戴维·L·韦默等《政策 分析——理论与实践》，上海译 文出版社2003年版（第一部分）引论：（1）引例；（2）什么是政策分析；（3）走近职业道德； （第二部分）概念基础：（4）效率与理想化竞争模型；（5）公共政策原理：市 场失灵；（6）公共政策原理：竞争体制的其他限制；（7）公共政策原理：分配 和其他目标；（8）公共干预的限制：政府失灵；（9）纠正市场失灵和政府失灵 ：一般政策；（第三部分）政策分析的实践：（10）如何面对政策问题；（11） 目标/备选方案矩阵；（12）成本——效益分析；（13）关于采纳和实施的策略 性考虑：（第四部分）在组织的环境中进行政策分析：（14）官僚体制中的成本 ——效益分析；（15）统计数据在什么时候是有价值的；（第五部分）结论：（ 16）好好作分析从不同教材的结构中，可以归纳出公共政策 的基本知识点：（1）公共政策的界定；（2）公共政策问题构建；（3）公共政策的制定或规划；（4）公共政策的执行；（5）公共政策的评估与监控；（6）公共政策分析的理论方法。

二）公共政策的定义国内比较有代表性的对公共政策的定义，可以举出四种：（1）陈庆云等人认为：“公共政策是政府、非政府公共组织和民众 在对社会公共事务共同管理中所制定的行为准则或行为规范（2）陈振明等人认为：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在 特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的 政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法 、方法、条例的总称 （3）张金马认为：“公共政策是党和国家用以规范、引导有关机构 、团体和个人行动的准则和指南，其表达形式有规章、行政命令、 政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划和策略（4）宁骚等人认为：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选 择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方 案国外学者关于公共政策的定义，可列举几例：（1）托马斯·戴伊：“政府选择要做或者不做的事情”（2）威廉·詹金斯：“由政治行动主体或行动主体团体在特定的 情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段 、这些政策原则上是行动主体力所能及的”（3）詹姆斯·安德森：“某一行动主体或一群行动主体解决问题 或相关事务的一个有意识的行动过程”。

（4）伍罗德·威尔逊：“公共政策是由政治家即具有立法权者制 定的、由行政人员执行的法律和法规”（5）拉斯韦尔与卡普兰：“公共政策一种具有目标、价值与策略 的大型计划”（6）戴维·伊斯顿：“公共政策是政治系统权威决定的输出，是 对全社会的价值作有权威的分配”从上述定义可以看出，对公共政策的理解，至少应 包括以下几个方面：（1）制定公共政策的主体，是拥有合法权威的政府，包 括立法机关、行政机关、司法机关以及由它们授权的有关 机构或部门（2）制定公共政策的目的，是为了解决社会公共问题， 这些问题归根到底是一个公共资源分配问题（3）公共政策可以体现为法律、政令、计划、方案、程 序安排等，并构成一定的政策体系，如总政策、基本政策 和具体政策，一般政策和特殊政策，长期、中期、短期政 策等（4）公共政策是选择过程的产物，是由政府做出的“公 共选择”（5）公共政策是知识运用的产物，不仅反映政府的政治 立场（利益倾向和价值倾向），还反映政府的知识水平（6）公共政策是一种行为准则或行为规范，具有明确的 作用对象或政策客体，具有一定的政策功能三）政策与公共政策的区别“政策”与“公共政策”之间的差别，就体现在“公 共”二字上。

政策”的概念大于“公共政策”，因 为政策不仅包含“公共政策”，也包含“非公共政策 ”（如私营部门的政策） 在具体研究中，无论是西方学者还是中国学者，都不 一定严格区分“政策”与“公共政策”的差别，或将 “政策”作为“公共政策”的同义词，或将“政策” 作为“公共政策”的简称 （四）公共政策的分类每个国家都有一个公共政策系统，对于这样 的系统，可以有多种不同的分类方法，下面 介绍四种常用的分类方法 第一种分类方法按照政策的层次或层级，将政 策系统划分为总政策（元政策）、基本政策和 具体政策（方面政策）三类政策 （1）总政策（元政策）是指导和规范政府政策行为 的一套理论和方法，是关于政策的政策，涉及的主要 问题有公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、 程序步骤、方式方法等（2）基本政策是用以指导具体政策（方面政策）的 主导性政策，在层次上一般由中央政府或其授权机关 制定和发布，在范围上能够覆盖全国，在相当长一段 时间内不会发生根本性变化，并具有相当的权威性（3）具体政策（方面政策）是针对特定而具体的公 共政策问题作出的政策规定，总政策（元政策）和基 本政策之外的所有政策都可以视为具体政策。

第二种分类方法根据政策制定主体，将政策划 分为政党政策、国家政策、政治团体政策三类 （1）政党政策，直接体现一定阶级的利益（2）国家政策，在反映统治阶级意志的同时，更多 地体现社会的利益（3）政治团体政策，反映该团体切身利益 由于政党政策尤其是执政党的政策与国家政策可能出现 交叉，所以在第二种分类方法之下，可以采用广义的“ 政府政策”（包括政党政策和国家政策）概念，并根据 中国的实际情况，划分出中央和地方两大类政策（1）中央政府的政策，由中共中央、国务院、全国人 大、全国政协参与制定的政策（2）地方政府的政策，包括省级政府的政策（由省、 自治区、直辖市党委、人民政府、人大、政协参与制定 的政策），市级政府的政策（由设区的市、自治州党委 、人民政府、人大、政协参与制定的政策），县级政府 的政策（由县、自治州县、不设区的市、市辖区党委、 人民政府、人大、政协参与制定的政策）和乡级政府的 政策（由乡、民族乡、镇党委、政府、人大参与制定的 政策） 第三种分类方法依据政策涉及的社会领域和社 会问题，将政策划分为政治政策、经济政策、 社会政策、文化政策等类别 （1）政治政策政治政策是政治体系（国家、政府、 政党等）得以存续、维持和发展的根本举措，包括外 交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、 人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策等。

（2）经济政策经济政策是调整人们的经济关系、经 济活动的准则与规范，宏观调控和微观管理是经济政 策的两个基本层次；经济政策包括产权与经营权政策 、农业政策。