城市外籍人聚集区治理模式创新研究-—古代蕃坊治理经验的借鉴与启示.docx

    城市外籍人聚集区治理模式创新研究古代蕃坊治理经验的借鉴与启示    毛国民（广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州510420）Reference：解决和预防因社会转型过程中出现的新型社会矛盾，特别是外籍人聚集区的典型群体性事件，意义重大文章总结了古代“蕃坊”模式的经验，梳理了广州千年蕃坊管理智慧，借鉴了国内外最新外籍人聚集区管理经验，特别是义乌“新蕃坊”模式的做法，再针对现有广州社区管理和外籍人聚集区的特征，创新出一套符合广州外籍人聚集区管理的科学模式，即“行政+自治”广州新蕃坊模式，从而化解外籍人口聚集区危机，创新和谐外籍人社区管理Keys：蕃坊；广州；外籍人聚集区；模式C916 ：Ａ ：１００２－３２４０（2014）02－0035－05党的十八大报告明确指出，我们必须“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，创新基层社会管理和服务体系建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用但是，2012 年6 月19 日，广州三元里外籍人聚集，致大面积交通堵塞；2009 年7 月15 日，因一名外籍人意外死亡，聚集并冲击派出所，这些重大的外籍人聚集区危机事件在广州时有发生。

作为改革前沿阵地和试验田的广州，外籍人口比例又特高，其风险控制与社区管理已成为政府的焦点问题因此，本文拟从这些实际问题入手，从重大外籍人聚集区危机事件着手，挖掘古代蕃坊①的社区管理智慧，创新一套外籍人聚集区社会治理模式，力争“化外籍人口聚集区危机，创和谐外籍人社区管理”一、广州外籍人聚集区现有的治理模式广州的社区治理，从内容上看，较为完善，如社区管理与规划、提供公共服务、培育民间组织、扩大公民参与、培育社区精神和创新社区管理体制等；从管理模式上看，当下政府也在积极推行“多元主体共治”社区治理模式，落实民主治理理念，转变政府职能，培育公民社会成长等但是，因社会转型带来的问题和矛盾，因诸多不可抗因素的干扰，广州的社区治理仍然存在一些不足，特别是在外籍人聚集区的管理上笔者进行为时半年的大量问卷调查和半结构式访谈，收集和整理了广州外籍人口聚集区的结构与分布等数据信息，并应用差分再差分方法进行分析，最后总结出如下管理中的问题一）从管理体制上看，政府现有外籍人聚集区管治体制属结构性缺失，且沟通机制的匮乏1.居民委员会行政化倾向明显，自治功能不足可谓“千条线，一根针”，居委会被太多的上级任务所缠身，无法真正处理“自主、自治”的事务，自治功能被弱化。

2.管理主体的职能定位不清楚，权责不明确当前的外籍人聚集区中，虽然政府作为主要管理者或主导者，但是也有其他外籍人聚集区管理主体存在，如社区居委会、业主委员会、物业管理公司、水电气暖公共服务机构、社区中介组织、社团组织等各主体之间定位并不清楚，如业主委员会(业主)与物业管理公司之间的职能重叠，甚至本末倒置；居委会与物业管理公司、业主委员会职能的重叠等，最终导致社区管理处于“多头、乱头、无头”的混乱状态各部门之间又缺乏必要的沟通和交流，最终导致外籍人与当地居民的矛盾频发、外籍人与地方政府之间的矛盾尖锐等3.管理主体缺乏监督和协调机制外籍人聚集区社区居委会等公共服务机构，很多没有设置居民对其进行监督、协调和投诉的途径，业主对其工作和服务不满时，没有途径与其协调沟通，也不能提出自己的解决问题的建议，只能被动地接受二）从服务上看，物业等公共服务机构的社区服务不到位1.管理效率有待提高外籍人聚集区的社区居委会等公共服务部门对信息化技术应用较少，由于受到客观经济技术条件的限制，各主体办公条件比较差，信息发布方式落后，很少使用网上办公，导致办公效率较低2.管理人员语言、文化、业务等素质有待提高因外籍人聚集区管理主体人员语言、文化等导致社区服务出现一些问题。

例如，最为突出的是管理主体人员外语水平低，对外国文化、宗教的了解不足等，成为沟通的最大障碍另外，居委会工作人员因年龄老化、文化知识结构不合理也是一个重要问题物业管理人员专业素质和职业道德素质，水电气暖公共服务机构职业道德素质和综合素质、服务态度和服务质量等都有待提高，这样才能采取合理的措施与居民进行沟通交流三）与外籍人聚集区相关的社会组织培育与发展不足负责管理外籍人聚集区的居委会，其职能定位不准确，容易产生矛盾和混乱；服务于外籍人的各种社会组织严重不足，导致外籍人在教育、医疗支持方面明显断裂，亲缘关系、宗教关系的支持也被弱化而这些必要的社区组织悉数缺场，即使到场的社团却又行政色彩特别浓四）有效的管理模式创新不足因广州是个特殊的城市，其流动人口数接近常驻人口数，其数量庞大，且外籍人口比例特高，这些客观因素导致外籍人聚集区难管理但是，目前广州有效的管理模式还是创新不足外籍人聚集区的管理需要一种有针对性的、个性化的管理模式，关于流动人口和特殊人群的管理服务也需要进一步创新但是，广州一直沿用管理现有国内居民的方法和理念来管理外籍人，却因经济、文化、宗教等多种因素的影响，导致外籍人聚集区的冲突时有发生。

由上可知，新型外籍人聚集区管理，首先应该解决当前广州外籍人聚集区管理体制存在的问题，为外籍人聚集区管理提供了一个外在的管理环境和制度保障而外籍人聚集区管理中协调沟通、权责划分、人员素质、组织结构、技术因素等问题的解决，可结合外籍人聚集区各服务主体的特点，借鉴先进的社区管理理论，建立一个与新型外籍人聚集区管理体制相匹配的管理模式二、古代“蕃坊”模式现代化的可行性那么，如何化解当前这些外籍人聚集区的危机和矛盾，解决其管理中存在的问题呢？笔者认为，从广州的悠久历史文化遗产中，可找寻智慧和方法；从古代蕃坊经验着手，一定能使古老模式焕发有效力量，并形成一套当代外籍人聚集区治理的独特方法、凝练一套有效化解外籍人聚集区危机的社会治理模式、解决当前外籍人聚集区群体性事件的危机一）古代“蕃坊”模式现代化的可行性1.蕃坊与现代外籍人聚集区的高度近似性（1）古代蕃坊与现代外籍人聚集区，都是“地域社区”和“精神社区”的高度统一体古代和当代的外籍人，他们各自按照自己的国籍、文化和宗教信仰，选择聚居，且大多属于同一个阶层，具有一定的血缘和地缘关系特别是广州“黑人聚集社区”，他们虽然来自非洲不同的国家，但是基本上有着共同的宗教信仰，自发地形成“黑人聚集社区”。

2）古代蕃坊与现代外籍人聚集区，都是集聚与散居相结合的居住方式唐代要求集中居住，官府划定区域，建立“蕃坊”；除“蕃坊”外，宋代广州就开始出现了散居现象当今，广州外籍人口大多数自发地相对集中聚居但是，因住房、教育等因素制约，他们有时也不得不散居2.蕃坊与现代管理理念的可对接性古代设置蕃长和教长，以夷“治”夷，与现代社区居委民主选举相一致，甚至上海、宁波等地已经开始实行“洋居委”制1）自治理念可对接蕃坊内自治和社区管理制度，完全契合现代外籍人聚集区自主治理特征，使创新外籍人聚集区模式有了可行性2）公共服务理念的对接蕃坊内设置清真寺、养育院、市场和公共墓地等，与要求现代社区提供公共服务，其目的是相同的在蕃坊内，设置宗教、教育、医疗等公共服务设施，关涉到外籍人的宗教信仰、婚姻子女教育、以及生老病死等切实问题，这些都值得当代社区管理借鉴的3）人文管理理念，具有现代性如古代蕃坊特别尊重外籍人宗教信仰和风俗习惯，在经济上也给予一定的优惠3.蕃坊现代化有可利用的现实条件有了以上的对接性，如果没有现实的土壤也无法使蕃坊之花盛开在当今的广州大地上，幸运的是我们具备了这些现实条件例如：（1）条件一：中国和伊斯兰国家贸易发展有国际背景和文化的渊源。

由于“9·11”和美国的反恐战争，西方基督教世界和伊斯兰世界的对抗冲突愈演愈烈而中华文化和伊斯兰文化的交流源远流长，只要彼此的宗教信仰相同，生活习俗相同，感情相通，诚信相待，劳务报酬和经营回报丰厚，同沐中国改革开放春风，携手共谋发展，完全可以再造当代“蕃坊”盛世2）条件二：我国实行和平外交政策和对外开放，国际间的关系特别好我国目前的外交关系特别好，如2006 年中非首脑论坛，48 个非洲国家元首齐聚北京中国的市场好，如中国经济的快速发展,为中东、非洲的资源提供了强大的市场中国人民勤劳友善，爱好和平，中华文化与伊斯兰文化和非洲文化都强调和谐、和平，彼此只有互惠互利，相互没有利害冲突，各国穆斯林客商和非洲商人对此深有感受与西方国家商品相比，中国商品价廉物美，在伊斯兰国家和非洲国家适销对路，市场潜力巨大，深受消费者青睐3）条件三：现实中，有可借鉴的对象，即义乌新蕃坊模式随着中国对外开放的进行, 大量的中外穆斯林到浙江义乌来经商贸易, 定居生活, 使义乌成为新的蕃坊义乌新蕃坊成立寺管会，全称是“义乌伊斯兰教临时活动场所管理委员会”，负责各活动点的管理工作；2001 年选出教务长，负责在红楼活动点领拜，处理事务，还为清真大寺管账，主麻日念“呼图白”等；统一规划外籍人墓地；成功解决外籍人的婚姻家庭与子女就学问题；创办网站，并设有专页。

二）古代“蕃坊”模式现代化的挑战古代蕃坊模式的现代化，或将古代蕃坊经验转化为现代社区管理的智慧，或创新现代外籍人聚集区治理模式，或借鉴和吸收蕃坊智慧时，因历史变迁、文化多元等多种因素，也会有一些障碍和挑战1）挑战一：今天现代民族国家排他性的特征和自我维护，似乎很难为广州的外籍人提供古代“蕃坊”相似的历史机遇例如，现代媒体大量出现“巧克力城”、“黑鬼”[1]等贬义称呼，在生活习惯上广州原居民与外籍人（尤其是黑人）有明显的冲突等2）挑战二：随着现代社会系统的复杂性、行业分工的毛细血管化以及法治社会的日益成熟，外来的、异质文化的在穗外籍人，想迅速融入中国社会，所需要克服的恐怕要比1300 多年前“蕃商”所要克服的更多、更难3）挑战三：古代蕃坊可以拥有一定程度上的自治权，但随着社会主义民主社会的出现，古代“蕃长”在蕃坊内的绝对权威已经不复存在，完全靠新时期的“外籍人聚集区领袖”治理社区内部事宜已经不可能或不现实4）挑战四：古代“蕃坊”模式中存在一些歧视因素，这为现代广州外籍人很难适应例如，古代蕃坊在婚姻上、经济上，对待外籍人都有一些不平等的地方另外，还有中外文化上的差异、信仰上的隔阂，仍然是千岁“蕃坊”模式留下的难题；古代“蕃坊”相当程度的法律自治[2]，但在日益成熟的现代法治社会的中国很难“法外开恩”等。

三、广州外籍人聚集区治理模式创新古代“蕃坊”给我们留下的既有继承的智慧，也有需要克服的挑战因此，我们必须结合现代广州外籍人聚集区的实际，吸收既有的广州蕃坊文化积淀，顺应信息化、全球化、国际化要求，从而创新一种能够化解外籍人聚集区群体性事件危机的管理模式一）创新的原则和指导思想1.外籍人聚集区治理模式创新的原则（1）扬弃原则对蕃坊模式的优点加以继承，抛弃原有模式的不足，使千年蕃坊模式能焕发现代化的力量2）特殊性原则因地制宜和因“外”而“治”，既要结合广州蕃坊优良传统和当代现实的行政生态环境，又要针对因法律、文化和宗教皆有不同的外籍人特性去治理社区3）以夷“治”夷原则以外籍人为本、以服务其切实需求为导向，推动地方政府主导、外籍人高度自治的治理格局；要加强法规制度建设，大力培育基层社会管理的第三部门4）民族尊重原则在现有法律的基础上，制定适应外籍人的地方法规，尊重当事人所在国的法律和风俗习惯等科学有效原则紧扣时代步伐，符合国家社会管理创新发展的方向，善用电子信息网络技术2.外籍人聚集区治理模式创新的指导思想借鉴“蕃坊”模式经验，创新广州外籍人口聚集区社会管理模式，为提高聚集区外籍人口适应性而制定合理的、科学性的政策。

首先，地方政府主导，外籍人聚集区高度自治，其管理人员由外籍侨民来担。