地方政府融资平台的风险表现及相关政策变迁.docx

    地方政府融资平台的风险表现及相关政策变迁    刘西友Summary：近年来，国家出台的一系列规范地方政府性债务的政策措施大多与地方政府融资平台有关，地方融资平台正面临转型的契机和挑战本文介绍了融资平台的发展现状，考察了地方政府性债务风险在融资平台层面的表现，并对我国近年来清理规范融资平台的政策体系及其发展脉络进行了梳理，最后对融资平台的发展方向进行了分析和预测Key：地方政府融资平台 地方政府债务 债务风险 政策地方政府融资平台（以下简称融资平台）是地方政府性债务的重要举债主体，规范好融资平台成为化解地方政府性债务风险的根本举措由清理规范地方政府融资平台到剥离其融资功能，其相关政策变迁反映了各方对融资平台功能定位的认识深化准确理解融资平台在特定发展阶段的历史作用，剖析其固有的风险隐患，梳理政策体系的演化和沿革，有助于我们在新形势下客观、科学地把握融资平台的发展趋势和方向融资平台的发展现状地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体改革开放以来，地方政府为了完成一定的地方经济社会发展的目标和任务，组建了数量众多、大小不一的融资平台。

最早的融资平台主要集中于省级层面，而当前，地方政府设立的融资平台已基本覆盖了包括地市、区县和乡镇（街道）在内的各个层面一些融资平台实际上属于介于行政、事业、企业性质之间的混合体这主要表现在：一是政府相关部门人员兼任融资平台的法人，融资平台的高级管理人员一般都有担任地方政府或其职能部门职务的经历；二是融资平台多隶属于政府职能部门，在项目资金筹措和募集资金使用等方面缺乏自主性，其资金需求和还款意愿对地方政府有较强的依赖性；三是融资平台承担的债务往往由地方政府间接担保实际上，当前大多数地方政府均通过融资平台举借债务，融资平台形成的债务在地方政府性债务中占比很大早至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元中，融资平台就举借了49710.68亿元，占比为46.38%（审计署2011年第35号公告：《全国地方政府性债务审计结果》）从抽查的36个地方政府本级政府性债务情况看，2012年底债务余额中，融资平台仍是主要的举借主体（占45.67%），而且债务余额增长较大，比2010年增加3227.34亿元，增长比率为22.50%（审计署2013年第24号公告：《36个地方政府本级政府性债务审计结果》）。

截至2013年6月底，在地方政府负有偿还责任的108859.17亿元债务中，融资平台举借了40755.54亿元，占比37.44%；此外，融资平台举借的一部分债务属于政府或有负债，主要包括政府负有担保责任的19085.18亿元债务，政府可能承担一定救助责任的26849.76亿元债务（审计署2013年第32号公告：《全国政府性债务审计结果》）其他配套措施和融资渠道不完善，导致融资平台至今仍然承担着地方政府公益性项目融资职能融资平台在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和保护生态环境等方面，发挥了积极作用，推动了地方经济社会的持续发展，但在债务举借、管理和使用中出现了一些风险隐患随着近期国家密切出台相关政策要求剥离融资平台的政府融资职能，融资平台正面临新的转型契机和挑战融资平台举债融资的风险表现近年来，部分融资平台盈利能力较弱，存在缺乏规范的管理制度、部分公司法人治理结构不完善、内部管理级次多链条长、资本金到位率低、违法发行债券等问题，已成为地方政府性债务风险集聚的重要因素具体来说，融资平台的债务风险主要表现在如下方面：（一）融资平台增资环节存在不合理操作融资平台的资产规模直接影响融资规模。

地方政府向融资平台注入资产的方式主要是注入土地资产、城市路网及设施资产、上市和非上市公司股权、货币资金、固定资产或在建工程等，以及采取其他隐性方式增资方式的多样化和创新性，积聚了潜在风险一是单纯以扩大融资平台资产规模为目的，注入广场、公园、绿地、路桥等无收益的资产，无法实质性提升融资平台的盈利能力和偿债能力2012年底财政部等四部委明确要求地方政府规范对融资平台的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台二是注入资产为土地时可能会虚高评估土地资产的价值以往审计部门多次查证，某些融资平台甚至在未缴纳土地出让金和未签订土地出让合同的情况下，就从国土资源管理部门违规取得城市发展后备用地的国有土地使用证在此基础上，经资产评估后入账，以满足发行债券不高于净资产40%的规定三是进行融资平台并购时，一些不符合法律要求的事业单位可能被合并进来，以达到虚增资产的目的，但是融资平台对这类事业单位基本没有实际控制力；在工商登记变更环节，也会出现不符合法律规定的情形二）大多数融资平台现金流状况和盈利性指标不乐观，自身盈利性不强从融资平台的运营范围和领域看，其主要是提供公共产品，因此承担了许多非营利性项目。

由于产品价格受到限制，业务收入难以覆盖成本，导致营业利润亏损城市基础设施建设的规模大、周期长，施工强度大，对工程建设的组织管理和物资设备的技术性能要求较为严格，同时在项目建设期间如果出现原材料价格及劳动力成本上升或者其他不可预见的困难，将导致建设成本上升或者项目不能按期竣工因此，融资平台单凭自身力量无法正常运转对融资平台债务风险的测度，主要取决于地方政府的信用实力及其对融资平台支持意愿和力度的持续性此外，随着大批项目进入建设期和投入高峰期，发行人面临持续性融资需求，融资平台未来面临一定的筹资压力；融资平台外部融资以银行贷款为主，一旦银行贷款融资成本和条件发生不利变化，将影响融资平台的持续融资规模和盈利能力三）融资平台的资产、财务状况和资金使用情况不透明 以融资平台发行企业债为例，在准备发债过程中，融资平台聘请的会计师事务所可能出具虚假审计报告，虚增融资平台的资产（净资产）、收入或者利润；有的募集说明书中没有详细的资产、财务状况及资金使用情况，避重就轻，避实就虚，无论语言表达还是内容设置都流于形式化、格式化和表面化，对地方政府负债情况这些市场最为关切的问题语焉不详；当要改变筹集资金用途时，按规定应该报请省级发展改革部门批准，但实际上融资平台只是请示市级发展改革部门后，即变更了资金用途。

四）融资平台所发行企业债券的信用主体不明确、信用评级不透明一是融资平台以对未来远景的构想代替明确和有效描述的项目规划，当进行信用评级时，不确定性和风险盲点就会凸显出来二是融资平台发行企业债券的信用主体定位相当模糊发行主体的信用评级和企业债券本身的信用评级构成债券信用评级的主要内容一旦企业债券违约，清偿问题将变得十分复杂三是随着企业债券发行数量增加，高信用等级企业债券发行数量越来越少，新增企业债券发行主体的信用等级普遍降低，反映出信用风险在增加四是在企业债券存续期间内，融资平台受到的地方政府信用支持强度和力度均可能产生变化按照法律条文规定，一旦融资平台无法按时还本付息，地方政府没有保障债券偿付本息的法律责任，地方政府对融资平台所发行企业债券的信用支持，缺乏相应的稳定性和强制的执行力五）区域经济和财政收入的波动对债务偿产生不利影响债务存续期间，地方经济发展具有一定波动性，影响税收收入的及时上缴，也影响债务的顺利偿还一方面，城市基础设施的投资规模和收益水平都受到经济周期的影响经济增长放缓或者衰退，会减少城市基础设施的使用需求，可能影响融资平台的盈利能力另一方面，各地税收收入是债务偿还的来源之一，税收实现情况影响着债务偿还。

例如，某融资平台在发行债券过程中，与市政府就部分城市基础设施建设项目签署了《BT及代建协议》，对应的现金流入对融资平台未来业务收入和现金流状况起到较强支撑作用为保障债券利息的按时足额偿付，融资平台以其对该市财政局的应收账款作为质押，为债券进行质押担保；债券存续期间，本级综合财政预算每年安排一定规模的建设资金，用于发行人的市政道路等城市基础设施项目和偿还到期债务本息，相关建设资金列入年度财政预算上述例子中，虽然地方政府给予该融资平台大力支持，但是一旦出现宏观经济增长持续放缓，地方政府财政收入下降，将会对相关资金支付等，产生不利影响六）融资平台整改工作面临挑战，其转型、退出管理不到位近年来，监管层基本摸清了融资平台所举借债务的总体规模和风险状况，推进了债务的清理规范并总体上控制了风险，但仍面临一些挑战比如，为了让风险早暴露、早发现、早度量和早干预，要求银行科学补正贷款合同和补充合法有效抵质押物，然而，这两个关键风险控制环节的进展较慢又如，国发〔2010〕19号文件下发后，仍有不少只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台存在继续融资行为再如，2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台和债权银行三方签字，有的融资平台按银监会规定转为“退出类平台”，但其中一些融资平台仍未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务；还有一些融资平台以转为“退出类平台”为由，意图脱离债务监管。

清理规范融资平台的政策体系近年来，国家出台的一系列规范地方政府性债务的政策措施，大多与融资平台有关2008年国际金融危机爆发后，融资平台举债融资规模迅速膨胀，其运作不规范的问题日益突出针对地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台信贷管理缺失等问题，2010年国务院出台《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求地方各级政府对融资平台债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；对融资平台进行清理规范，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台；加强对融资平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为之后，大部分融资平台更加重视按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台的信贷管理更加规范，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到一定遏制融资平台通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台的资产质量和偿债能力从总体上看，与2010年相比，2012年省市县融资平台的资产和利润总额都有所增加，平均资产负债率有所下降（审计署2013年第32号公告：《全国政府性债务审计结果》）。

随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2012年底财政部等四部委出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），要求严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为，加强对融资平台注资行为管理，进一步规范融资平台融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为地方政府性债务及其风险与国计民生密切相关，是关系国家经济安全的重大问题2013年12月召开的中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务会议要求加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向这就为2014年国家出台融资平台有关政策措施提供了根本方向2014年4月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》，其中提到“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能”。

这里的堵暗道，即指“剥离融资平台政府融资职能”。