长三角地区生态补偿法律调控-以太浦河为例.docx

长三角地区生态补偿法律调控以太浦河为例 太浦河是长三角地区涉及沪、浙、苏两省一市的典型跨界河流，全长57.6公里，两岸包括两区（吴江、青浦）一县（嘉善）的15个乡镇，其所流经的上海青浦、浙江嘉善、江苏吴江同时也是“长三角生态绿色一体化发展示范区”的所属区域太浦河对长三角地区的重要性不言而喻，既是吴江等地的主要泄洪通道，也是青浦、嘉善等下游地区的主要饮用水水源地之一[1]但是，太浦河上下游产业发展现状和功能定位的差异，使得上下游对太浦河水资源保护与利用也存在不同诉求[2]太浦河为上游吴江地区提供着泄洪、航运的功能，但吴江纺织、印染产业以及航运的发展，不仅影响太浦河干流水质，而且其工业污水中锑浓度含量较高，直接威胁下游取水安全太浦河下游地区的河流功能定位为水源供给，包括上海市金泽水库水源地和浙江省嘉定市嘉善-平湖水源地，水质保护目标为Ⅱ～Ⅲ类上游江苏吴江地区为给下游提供良好的水质和丰富的水量，对区域内污染较高并有锑污染风险的纺织、印染企业进行停产、限产，并调控太浦闸下泄流量下游上海青浦和浙江嘉善为保障上游江苏吴江地区汛期通过太浦河泄洪，需在一定程度上被动接受由泄洪带来的水质污染风险。

因此，上下游地区虽然定位不同、诉求各异，但却需要相互合作、共同保障太浦河水环境的治理生态补偿制度，作为一种有效调整各方利益的激励机制，既能积极促进太浦河流域上下游生态、经济和社会公平协调发展，也能助力长三角生态绿色一体化发展一 太浦河流域生态补偿法律调控的内在逻辑（一）法律能够保障环境正义的合理配置正义是法的最高序列价值正义应遵循两项基本原则，即权利分配的“平等”和责任分担的“差别”，[3]罗尔斯的正义论以强调“最弱势利益最大化”为目标，[4]能够为生态补偿制度的建构和实践的发展提供一定正义价值的理论支撑基于环境正义的需要，在对长三角地区特定民众财产权和发展权予以限制并公平补偿时，法律能够在以下方面发挥作用①限制和补偿同步进行为保障长三角地区的水环境质量和生态平衡，一般会对位于上游江苏吴江等地的经济发展权和财产权予以一定程度的限制，包括对超标排放的一些纺织厂和印刷厂等产业的关停等但同时，作为获得了达标水质的下游浙江嘉善和上海青浦，在法律法规约束的范围，应对上游的损失予以补偿②保障补偿请求权有效实现例如，针对长三角地区，需明确提出生态补偿具体实施方案，尽可能在较短时间内给予财产权和发展权受限制的民众合理补偿，同时对于已经受损的生态环境予以及时修复或恢复。

③确定有利的补偿方式法律有助于当事人选择最有利的补偿方式任何限制必须于法有据，且必须辅之以合理补偿补偿方式也应得到足够关切，相对于如何核算自己的补偿数额而言，生态服务提供者更加关注能够通过何种方式得到补偿二）法律能够保障稀缺利益的公平分配利益是能够满足人类需要的客观对象，不同经济发展阶段的不同民众的需求也不同自然资源总量的稀缺性和人类利用资源的无序性，导致人们需要对其进行重新配置自然资源的重新配置要求实现优化合理配置，反映到利益层面就表现为利益分配的公平正义太浦河流域生态补偿的法律规制，就是对太浦河上下游地区发展权和取水权进行利益分配但是利益分配的公平，需要借助法律制度才能得以实现法律在利益公平分配方面的指导作用主要体现在以下几个方面①将指导分配的正义原则法治化，甚至可以具体化为法律上的权利义务关系稀缺利益分配的法律表现就是为具体的权利义务设置一定的标准②通过法律衡量不同利益价值以有效保障利益分配当不同级别的利益或需求发生冲突时，按照法律参照程度的不同，法律需要在不同级别的利益之间进行选择，势必造成某些权益的特别牺牲，需要对这种限制所造成的损失予以合理补偿，这种合理补偿也是实现利益合理分配的一种形式。

[5]（三）法律能够保障激励功能的有效实现生态补偿法律制度的核心是保障公平激励功能的实现生态补偿法律制度注重上游和下游权利义务的合理分配，上游由于对土地利用和生产方式等进行了限制，积极从事生态保护活动，那么就有权利获得一定的补偿；一旦未能从事生态保护活动，造成下游地区水生态环境的破坏或污染，造成下游地区生存权和发展权受到一定限制，则需对下游地区实施补偿生态补偿法律制度激励功能体现在两方面：①体现能动激励基本要求生态补偿请求权的立法确认，将改变保护者在生态补偿实践中长期所处的被动地位，并能督促其从自身利益需求出发，实现自我约束和自我激励，积极调整自然资源利用类型和产业发展，在保障相应生态服务供给的同时，实现自身利益满足②体现互动激励基本要求长期以来，生态补偿保护者和受益者互动关系不畅的原因在于两者之间缺少互动平台，导致保护者缺少生态服务供给的内在激励，生态服务供给的逐渐短缺也就成为必然生态补偿请求权的确认则改变了这一局面，它通过向具体的受益者或代理人提起请求权，启动了相应的法律关系保护者因保障相应生态服务供给而拥有获得一定利益的可能性，受益者因一定的支付行为而要求保护者必须满足一定的条件，双方权利义务通过相互博弈和讨价还价而逐渐得到明晰。

二 长三角地区生态补偿法律调控现状及具体实践（一）长三角地区生态补偿法律调控现状目前，我国虽然还未形成专门的生态补偿立法，但在相关法律法规中都有所涉及，并已逐渐成为我国环境与资源保护法律体系的重要内容1.《宪法》中的相关规定《宪法》作为根本大法，是我国其他法律的立法依据，其对生态保护的规定是生态补偿法律制度的基础，《宪法（2018年修正）》第九条、第十条原则上规定国家自然资源生态补偿制度[6]《宪法》在强化对自然资源生态保护的同时也提出了对私人利益进行补偿的原则，为长三角地区生态补偿法律制度的完善提供了根本依据2.环境保护法律中的相关规定作为环境保护基本法，《环境保护法（2014年修订）》第三十一条明确规定，国家建立生态保护补偿制度《环境保护法（2014年修订）》将生态补偿制度确定为我国环境保护的一项基本制度，对我国生态补偿的基本类型、责任主体、补偿手段等做了明确规定，对我国生态补偿法律和制度体系建设起着重要指导作用此外，有关流域生态补偿制度在一些生态环境保护单行法中也有所涉及，例如《水污染防治法（2017年修正）》第八条，[7]《水法（2016年修正）》第二十九条、第三十一条、第三十五条、第三十八条，[8]《水土保持法（2010年修订）》第三十一条，[9]《防洪法（2016年修正）》第三十二条，[10]《渔业法（2013年修正本）》第二十八条[11]等都对生态补偿有原则性规定，各单行法从不同的保护利用目标出发，大多规定对开发利用水资源行为征收费用或对水资源保护行为予以补偿，为长三角地区生态补偿法律制度提供上位法支持。

3.行政法规中的相关规定太浦河作为沟通太湖和黄浦江的人工河道，是长三角地区重要的跨界河流《太湖流域管理条例》第十四条、第十七条、第十八条分别规定太湖流域管理机构可对太浦河下达调度指令、制订取水计划等[12]同时，第四十九条还对流域双向补偿做出明确规定，[13]全国首例“协议水质”——新安江生态补偿协议便以此为依据4.地方性法规、规章及规范性文件中的相关规定长三角地区三省一市在生态补偿领域的地方立法方面也做了有益尝试上海早在2009年就发布了《关于本市建立健全生态补偿机制若干意见》，开始针对基本农田、公益林、水源地和湿地开展生态补偿实践，江苏、浙江、安徽均在2017年颁布了省内流域生态补偿办法或方案，为各自省内生态补偿实践提供法规依据表1 长三角地区生态补偿地方性法规、规章及规范性文件省市地方性法规、规章及规范性文件上海2009年发布《关于本市建立健全生态补偿机制若干意见》；2011年颁布《生态补偿转移支付办法》；2016年修正《上海市环境保护条例》，其中第18条明确规定，建立健全生态保护补偿制度江苏2013年颁布《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》；2014年颁布《苏州市生态补偿条例》；2017年实施《江苏省水环境区域补偿工作方案》，增加补偿断面，提高补偿标准；2018年修正《江苏省太湖水污染防治条例》，其中第18条对生态补偿做出规定浙江2005年发布《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法（试行）》和《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》；2011年印发《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》；2017年发布《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》；2018年全省启动流域上下游横向生态保护补偿机制建设安徽2017年颁布《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》，建立以市级横向补偿为主、省级纵向补偿为辅的地表水断面双向补偿机制。

当断面水质超标时，责任市支付污染赔付金；反之，断面水质优于目标水质一个类别以上时，责任市获得生态补偿金|Excel下载表1 长三角地区生态补偿地方性法规、规章及规范性文件从目前的立法现状来看，我国对于流域生态补偿主要采取的是分散立法模式，相关条文散见于《环境保护法（2014年修订）》《水法（2016年修正）》《水污染防治法（2017年修正）》《水土保持法（2010年修订）》等法律中，而且各部门的立法侧重点不同，难免造成部门之间关于生态补偿标准、方式、法律责任承担等方面的冲突《太湖流域管理条例》作为长三角地区流域生态补偿的重要依据，第四十四条、[14]第四十九条明确规定了流域生态补偿的主要制度但是，该条例只是从宏观上对太湖流域生态补偿做出规定，具体的补偿标准、补偿方式、法律责任承担等方面都缺乏细化规定，可操作性不强，导致生态补偿执法难以进行[15]（二）长三角地区生态补偿具体实践及法律分析1.基于水质交易的模式——以新安江流域为例新安江上游隶属安徽省，下游是浙江省重要的饮用水源地，也是长三角地区重要的备用水源地[16]为加强新安江的水污染防治，中央政府于2011年印发《新安江水环境补偿试点实施方案》，[17]2012年启动全国首个跨省流域生态补偿机制，首轮试点期限为2012～2014年，签订《新安江流域水环境补偿协议》，[18]补偿方式以政府补偿为主导。

第二轮试点期限为2015～2017年，签订《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》[19]2017年，设置新安江绿色发展基金，逐步建立市场化生态补偿机制根据生态环境部环境规划院2018年4月编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报告（2012～2017）》，试点实施以来，新安江上游水质为优，连年达到补偿标准，并带动下游水质与上游水质变化趋势保持一致新安江上下游坚持实行最严格的环境保护制度，实现了生态、经济、社会效益多赢因此，2018年10月，继续签订第三轮生态补偿协议，浙皖两省每年各出资2亿元，设立新安江流域上下游横向生态补偿资金，并积极争取中央财政资金，同时延续流域跨省界断面水质考核新安江生态补偿协议将水质保护目标作为唯一构成要件和考核依据，构建了跨省流域生态补偿制度虽然这种双向可逆的生态补偿责任制度可以激发流域上下游各区段的水污染治理与生态环境保护的积极性，但从法律角度考虑，新安江生态补偿协议还有以下几点值得商榷首先，协议的法律属性未明确有观点认为，由于协议方均为省级政府，其形成行政法上的权利义务关系，应当适用行政法调整或者运用行政救济解决争议[20]还有观点认为，由于流域生态补偿体现了生态利益的再分配，其本质是民法中关于自然资源的物权处分关系，应适用民法或者民事救济来解决争议。

[21]其次，协议主体未明确我国《环境保护法（2014年修订）》第三十一条规定生态补偿受益方地方政府和生态补偿保护方地方政府之间有通过协商确定具体生态补偿方案的权力，[22]但却未明确规定进行协商的适格主体应为哪一级政府，因此安徽省政府和浙江省政府进行协商在法律上是否。