从公共职责理论看我国官员问责制的优化.docx

    从公共职责理论看我国官员问责制的优化    要求也很困难在多元主义的政治体制下,官员往往是各个委托者的部分代理人!因此,要使官员尽量避免责任冲突和利益冲突,最终对公众负责,也需要建立一套严密的问责机制,在各项公共事务中,明确规定谁对谁负责,负什么样的责,谁对谁问责,如何问责2、官员问责制的构成框架分析根据Romzek和Dubnick的研究,问责框架包括四种公共职责(见下表)其中层级职责和专业职责产生于组织内部,而法律职责和政治职责产生于公共机构与外部发生作用时问责关系的四种类型[3]职责定义层级/官僚职责行政人员忠实地遵循组织内的主管者和其他高官的期望和指令在这种体系下,行政人员基本上没有自由裁量权,通常只是期望他们遵从监督指令、规则和标准的操作程序专业职责行政人员根据专业准则和该领域内的惯例行使自由裁量权法律职责要求行政人员遵循法律上的要求,如宪法原则、法律、程序或者契约性义务这种问责关系强调外部组织(主要是立法机关和法院)对公共官员的监督、控制,以确定他们是否履行了义务政治职责行政人员应当对选民、关键利益集团和政治家的期望做出回应笔者认为,从官员最后所受追究的责任看,专业职责可包含在其它三类职责中 虽然判断官员是否履行了专业职责首先是由同行专家来判定,但一旦断定存在专业上的失职行为,最后仍然需要对上级、外部组织(特别是立法机关、司法机关)或者直接对公众等承担相应的行政、法律、政治责任。

因此,对官员的问责可分为三类:第一类是行政问责,即审查官员是否履行了遵从上级的期望和指令的行政责任;第二类是政治问责,即审查官员是否对公众(选民)、特定政党履行了政治责任;第三类是法律责任,即审查官员是否遵守法律规定,是否要承担民事或刑事上的责任我国自古以来对官员的问责(如皇帝问责、御史问责、吏部问责)着重于行政问责(或层级问责、官僚问责)和法律问责如官员未违背上级旨意,未触犯法律,通常不会受到严厉指责乃至离职下台现代问责制的内容进一步扩大到政治问责,更加注重对民意的回应,官员即使未违背上级旨意,也未直接触犯法律,但是如果违背了公众的期望或专业职责,在民意的压力下,也必须接受指责、向公众致歉甚至引咎辞职显然,官员问责制所要问!的是官员是否履行了其应尽的职责,并不仅仅限于对官员失职行为的责任追究这说明现代问责制是一种民主问责制,它既是民主政治的产物,也是民主政治的重要标志 以民意为依归从问责内容看,它既要求官员对授权方甚至对公民直接交待、说明,也包括授权方或监督方对官员行为的审查、评估,并根据结果进行处理、控制,包括提出指示、做出奖惩当然,正如U hr所说,对失职行为的惩罚是问责的基本核心。

[4](P99)二、我国官员问责制存在的问题根据上面的理论分析以及从我国不少地方的问责实践看,至今我国中央和地方所实施的各种问责制度,离真正的民主问责制还有相当距离,我国的问责制亟待完善第一,在问责对象即对何人问责上,目前还只限于政府部门的主要负责人(即所谓的一把手!),而对于担负公共管理职责的其他官员尚未引入问责制在大部分已经处理的问责事件中,行政一把手!受到处理,执政党的一把手!却没有受到处理,显然有失公平此外,有些失职行为是由二把手!、三把手!甚至是其他下属官员擅自违背一把手!指令造成的,如果把这些账通通算到一把手!头上,显然也不公平第二,在问责范围即对何事问责上,目前只限于对造成不良后果、不良影响的行为问责,没有将官员的所有职责纳入问责范围具体明晰的职责是问责的前提如果各个官员的职责不清,发生了损害公共利益或公民利益的行为,无法对他们问责特别是那些多部门齐抓共管!、集体决策!的事,如出现了不良后果,判定各人的责任就更加困难同时,我国目前的问责制还仅仅是对失职行为特别是重大失误的责任追究,对那些没有明显失误或是否有失职情况不明的行为没有问!相关部门及其官员是否已履行了职责第三,在问责主体即由谁来问责上,目前仍主要限于同体问责!(即同一部门内上级对下级的问责),其中又以政府部门内上问下责为主,比如长沙、重庆、大连等地的问责主体均是市人民政府;而异体问责(即由外部机构对责任人的问责)特别是立法机关的问责机制还极少启动。

如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任,上级失职谁来追究上级的责任?在最关键的地方,恰恰无人问责并且,在上级需要承担连带责任时,就难保问责结果的公正性,而且容易出现问责打白条!的情况这样的问责制度未必能带来责任政府第四,问责程序上尚需完善一方面,如上所述,我国目前的问责制还仅限于对那些已经造成不良影响特别是重大事故的失职事件进行追究,而对那些虽没产生不良影响但很可能存在失职情形的职责行为(比如财政支出)没有正式纳入问责程序另一方面,对已经发生的失职行为的问责,在操作程序上还不规范一是问责程序的启动目前还仅限于党政机关甚至发生越俎代庖现象,而少有由人大或公众等其他主体来启动二是责任人究竟应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告有待明确三是调查核实目前主要由纪检、监察、审计机关完成,人大机关没有发挥显著作用实际上,如果这些失职官员是由人大任命的,那么人大也应有权组织专门委员会进行调查、处理纵观近年来我国的问责实践,人大机关的话语沉默!不能不说是重大的遗憾四是责任认定有待规范,究竟在什么情况下应该受到何种追究,并没有明确规定这样,在注重面子、人情、关系等中国传统文化背景下就难免产生同过不同罚的不公平现象,甚至走向两个极端:一个极端是重过轻罚,即用行政问责、政治问责代替法律问责,以掩盖更大责任,防止责任范围扩大;另一个极端则是轻过重罚,借问责之机,小题大做,排除异己,使问责制扭曲、变形。

三、我国官员问责制优化的对策1、问责对象的确定国际上,公共部门问责制的理论与实践中,凡是使用公共资金的组织机构内的各级官员或者说承担公共职责的所有官员都属于问责对象我国是各级党政机关、立法机关、司法机关以及工、青、妇等群众团体的官员甚至国有企事业单位的管理者都属于问责对象依承担的职责大小,今后我国的问责对象可以分为两大类:一类是各公共部门的一把手!(包括主持工作的副职),这类官员除了适用同体问责!外,还应适用异体问责!,包括人大机关、审计机关、新闻媒体的问责等;另一类是一把手!以外的其他官员,这类官员主要适用同体问责!方式,即由其上级来评判和追究2、问责范围的界定问责范围不能仅限于在社会上造成不良影响的行为,应把官员的所有职责都纳入其中,特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为如只将重大失职的事项纳入问责范围,可能导致官员大错不犯、小错不断!或者碌碌无为保太平要问!官员是否忠实地履行了其职责,必须从法律、规章上对其职责加以清晰界定,并对不履行或不完全履行职责的行为进行相应处罚,使其明白自己应该干什么,不能干什么3、问责主体的确立现实中,我国对官员异体问责的主体主要包括司法机关、人大、民主党派、新闻媒体(包括经由媒体的公众舆论)。

要使人大真正担负起外部问责主体的角色,有必要对人大制度进行改革,特别是人大代表的产生方式、人大的问责权限、人大的决策程序、人大代表的专业素质等方面需要有根本的改进一是由公民直接选举那些能够真正代表社会各阶层意志和利益的人、能真正代表民意的人当人大代表,才可能指望其代表公众去问责二是在完善质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权的基础上,进一步扩大人大的问责权限,建立不信任投票制、弹劾制等三是人大决策程序应增强公开性、透明性比如,及时向公众公布问责结果;出台可能影响公众利益的决策前由人大举行听证会四是人大常委会各专门委员会应当主要由年富力强的相关专家组成,而不是党政机关领导干部退居二线的休闲所!,否则,即使对相关问题进行审议、审查,也可能是流于形式五是保障新闻自由,实现新闻独立,保障公民通过新闻媒介了解情况、表达意见的权利,保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评论权,特别是对反面事件的揭露权,使新闻媒体真正能够发挥问责职能考虑到异体问责的程序比较复杂,从问责效率看,在加强异体问责制的同时,也要继续完善同体问责制同体问责制除部门内的上级主管官员对下级官员的问责,还包括所属组织或其授权的监督机构对部门内的官员的问责(如各级纪律检查委员会对党员的问责、监察机关对非党员干部的问责、审计机关对领导干部任中和离任的审计)。

4、问责程序的规范不管是对那些已经造成不良影响的失职事件的追究,还是对其它还没产生不良影响的职责行为的审查,在问责的程序和实施环节上还应拓展、改进第一,应使问责的启动主体多元化,不仅由上级首脑、有权问责的监督机构来提出问责要求,而且也应当允许达到一定数量的人大代表甚至公民个人联名提出否则,如果只规定由前者来启动问责,那么一旦他们没有觉察到或者出于自身利益考虑不愿实施问责,那么公众的问责愿望就将落空第二,根据问责事项与公共利益的关系程度确定责任人的报告对象、报告范围和报告方式从问责效率考虑,一般工作职责的履行情况可由责任人直接向主管上级报告,但对社会公共利益影响大的事项,责任人还应在更大范围内报告,甚至直接对公众进行说明、解释第三,对责任人履责情况的核实、评估,应通过政务公开提高获取信息的效率,而不是事事依靠调查来获取信息第四,对问责结果的处理,必须依过定罚,防止同过不同罚甚至用行政责任、政治责任代替法律责任参考文献:[1]Downey,G.(1986),Public Accountabi lity:Fact orM yth?!Public M oney,June.[2]Reichard, C.(1998),T he Impact of Performance M anagement on Transparency and Accountability in the Public Sector,!Ethics and Accountability in a Context of Gover nance and New Public M anagement EGPA Annual Confer ence,IOS Pres s.[3]Romz ek, B.S.an d Dubnick,M.J.(1998),!Accountabi lity,!in Internati onal Encyclopedia of Public Policy and Administration,edited by Boulder,J.S.,CO:W estview Press.[4]Uhr,J.(1999),Three Accountabili ty Anxieties:A Conclusion to the Symposium,!Australian Journal of Publi c Ad ministration,58(1).责任编辑:孙永怡Views on Optimization of Official Responsibility ascertained S ystem in OurCountry According to Public Responsibility TheoryRUAN Ai ying(Party School,Fuj ian Provincial Committee o f CPC,Fuzhou Fujian350003,China)Abstract:The enforced official responsibility ascertained system of late years in our country is still far aw ay from the authentic democratic responsibility ascerta。