改革a笨雪部门预算改革进入攻坚阶段湖北省部门预算改革调研报告.pdf

改革a笨雪 部门预算改革进入攻坚阶段 湖北省部门预算改革调研报告 一、湖北省部门预算 改革的主要做法 口傅光明 湖北省的部门预算改革从2000年开始 起步，大致经历了四个阶段：试编阶段—— 2000年起，在省直有关部门和部分县(市)先 行试编部门预算推行阶段——20o4年，省 直部门全面推开部门预算改革，其中29个省 直部门实行比较规范的部门预算，其他89个 省直部门按要求试编了部门预算；以部门预 算为基础的财政四项改革在各地也得以迅速 推进规范阶段——2005年，省直128个一 级预算单位全部编制了比较规范的部门预 算完善阶段——2OO6年起，按照财政部的 统一部署，进一步明确改革工作重点，改进预 算编制方法，健全预算标准体系，完善编审工 作规程和手段，不断提高部门预算编制质量 目前，省直单位已全面实施规范的部门预算； 15个市(州)部门预算编制比较规范，占市一 级单位的88％；57个县(市、区)部门预算编 制比较规范，占县级(72个)的79％湖北省 主要做法是： (一)加强制度建设，提高预算编制的公 信度和透明度 我们始终把部门预算改革的制度建设作 为推进改革的牛鼻子来抓，先后制定并修订 了《省直部门预算编制工作方案》、《湖北省省 级基本支出预算管理办法》、《湖北省省级项 目支出预算管理办法》、《省级部门预算预算 编制工作规程》、《加强省级部门预算编审工 作暂行办法》等一系列制度规定，逐步形成一 套部门预算编审的制度框架体系。

(二)完善编审方法，增强预算编报的完 整性和规范性 为规范部门预算编制，我们不断探索总 结经验，完善部门预算的编制内容、方法和程 序，逐步形成一整套符合湖北省特点的编审 体系 一是坚持“一个部门一本预算”，保证编 制内容的完整省直128个部门全部实行部 门预算；部门本级及其所有下属单位的收支 都编入部门预算，完整地反映；部门所有收支 按政策规定细化到具体预算项目和政府收支 分类科目支出预算中，人员经费，行政在职 人员按照编制内据实保障的原则，根据国家 和省里的工资政策标准核定经费对超编人 员、满编或超编单位的临时工工资不得用财 政性资金安排事业单位实行分档定额补助， 在上年基础上加中央调资转移支付人均补助 数，逐年滚动形成事业单位定额补助标准日 常公用经费，按政府收支分类的支出经济分 类科目分为14类21项，根据有关政策标准 并综合物价水平等相关因素测算后，制定单 - 1 · 项定额标准；经费安排额度，根据在编人员的 职务级别、车辆编制数等因素计算安排项目 支出根据中央和省委、省政府的统一部署，结 合事业发展的需要，统筹编制项目支出预算 二是坚持收支统编统管的原则，促进部 门预算的公平。

要求实行部门预算改革的单 位必须将单位的所有预算内外收支都纳入部 门预算，特别是部门历年结余资金、预算外收 支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支 等，均据实编列部门预算，保证部门预算编制 的完整性 三是坚持“两上两下”编制规程，增强预 算编审的规范省直部门预算实行“两上两 下”的编制程序每年6月份启动，至次年省 人代会审议通过财政预算报告一个月内，批 复下达部门预算，编制212作周期为9—10个 月实行标准周期预算制度，实现预算编制的 程序化、规范化和制度化为强化预算的约束 力，努力避免执行中随意调整预算行为，我们 在办法中规定，预算一经人大审查通过，必须 严格遵照执行，不得随意改变预算科目或变 更支出数额；确属工作需要必须调整增加支 出的，首先从本单位部门预算安排的“不可预 见费”中列支或调整支出结构解决 (三)创新管理方式，实现预算编审的精 细化和科学化 一是建立专家评审制度为保证项目支 出的公平、规范、科学、有效，2004年起，省直 部门预算实行了项目支出专家评审制度，从 省直单位、省属财经类院校和会计师事务所 挑选专家，建立省级项目预算评审专家库每 年“二上”期间，从专家库中抽取40名专家， 集中对项目立项的必要性、可行性、合理性、 有效性，以及资金来源、项目金额，政府采购 预算等方面封闭评定。

通过专家组舳评审，既 促进了各预算单位进一步增强部门预算意 识，又保证了项目支出预算编制的完整性、规 ·2 · 范性和科学性 二是完善项目支出管理办法政府收支 分类改革后，根据改革的新要求，我们及时修 订项目支出预算管理办法，重新划分项目类 型，将原来按项目支出性质划分为“基本建设 类项目”、“行政事业类项目”和“其他类项 目”，改为按项目发生频度划分为“持续性项 目”和“新增性项目”，进而细分为“常年性项 目”、“延续性项目”(持续性项目)和“新增一 次性项目”、“新增常年性项目”、“新增延续性 项目”(新增性项目)，从而有利于项目支出预 算安排，特别是防止重复和交叉安排；有利于 项目滚动管理；有利于从编制年度预算向编 制部门中期计划的过渡；有利于项目评审和 考核同时，启用部门预算项目库系统，为项 目预算编制提供技术支撑，实行了项目预算 滚动管理 ‘ (四)大力推进市县改革 为加强对市县部门预算改革工作的指 导，2005年以来，财政厅先后下发三个文件， 从部门预算编制内容、方法和程序等方面明 确要求，推进市县部门预算改革同时，组织 开展全省财政管理与改革量化考核和县(市) 预算合规性审核工作，将省委省政府明确的 改革目标具体量化到部门预算工作各环节。

在各级党委、政府的统一领导下，各地不断推 进部门预算改革，逐步搭建符合综合预算、零 基预算、细化预算和刚性预算要求的部门预 算体系框架推行县乡财政管理体制和乡镇 预算管理方式改革，对少数经济发达、财政收 支规模较大、财政收入增长能够满足自身支 出需要的乡镇，继续实行一级政府一级预算 的预算管理模式；对经济欠发达、财政收入规 模较小、收不抵支的乡镇，比照县直部门预算 的做法，实行“乡财县管乡用”的预算管理模 式，乡镇财政收支纳入县级财政预算，由县财 政统筹安排，使部门预算涵盖范围更广 (五)以部门预算为基础的其他财政改革 配套运行 一是国库集中收付改革到目前，全省 省、市、县三级一级预算单位和1260个乡镇 (街道办事处)全面实施国库集中支付改革； 全省各级纳入改革范围的基层预算单位1．9 万多个，占预算单位总数的90％以上，省垂 直管理部门的改革级次推进到市州一级和部 分县(市)同时，省直部门国库直接支付率已 达到70％，市县的直接支付率达到40％左 右全省已累计发放公务卡17万张，省直有 219个预算单位实行了公务卡制度 二是政府采购改革湖北省政府采购规 模逐年大幅上升，从2000年的6亿元扩大到 2007年的150亿元，全省政府采购规模7年 增长了24倍。

2008年上半年已实现政府采 购规模80．829亿元，预计可顺利完成全年 16O亿元的目标 三是收支两条线改革2006年11月省 政府正式颁发了《湖北省政府非税收入管理 办法》(鄂政发[2006]6o号)积极推进省直非 税收入征收改革2007年l2月，经省编委批 准，省预算外资金管理局更名为省非税收入 征收管理局，进一步明确了省非税收入征收 管理局的职责范围今年，省财政厅结合省直 11家单位的非税收入征管改革试点工作的 经验，拟定了省直非税收入收缴改革实施方 案，力争年内在省直全面推开非税收入征收 改革 二、当前部门预算改革 存在的主要问题 新形势下转变政府职能，建设服务型政 府，对部门预算改革提出了新的更高要求，改 革逐渐步入攻坚阶段通过改革实践及人大、 审计监督和各部门实际执行中反映，当前湖 北省部门预算改革亟待解决的主要问题是： (一)事业单位经费保障问题 随着转变政府职能，规范经济秩序政策 的出台，国家对面向社会的行政许可项目进 行了清理，取消部分收费项目，使以前靠“收 费养人”的单位收入锐减；同时，采取基数加 增长的方法，相对于行政单位定员定额管理 体制下的支出标准，事业单位经费保障水平 普遍偏低，尤其是一些纯公益性事业单位运 转较为困难。

目前，部门预算从技术上已具备 解决事业单位基本支出定额标准体系问题的 条件但市场经济条件下如何依据事业单位 承担职能不同而重新定位后纳入财政供养范 围，涉及事业单位管理体制的重大变革，需要 按照事业单位分类改革的部署，分步实施 (二)资产管理与预算编制的衔接问题 目前，单位财务上重资金管理，轻资产管 理，部门资产“家底”不清，单位运行成本无法 准确控制，政府资源不能真正得到有效配置 资产占用较多的部门，反而可以申请更多的 运行维护经费，有的单位电脑、车辆配置等资 产配置数量达到人均饱和程度，重复配置，浪 费资源，造成资产管理与部门预算管理严重 脱节有的单位资产处理比较随意，容易产生 为本单位谋取私利的现象由于资产管理弱 化，财务会计制度缺陷等原因，我们还不能准 确计量核算单位运行成本，还未形成一套资 产配置标准体系，影响支出预算编制的准确 性因此，必须加强单位资产管理，实现资产 管理与部门预算编制的有机结合 (三)项目预算管理问题 项目支出预算弹性大，标准难以控制，预 算编制中往往出现部门间相类似的项目，因 测算标准不同，预算有的松、有的紧对一些 专业性较强的项目，如基本建设类、工程修缮 类等项目，通过专家评审能够给予个别性的 指导意见，但此类项目编制标准及办法未成 ·3· 体系，．部门编制预算及财政审核部门预算，没 有一个准确的尺度来把握相关支出标准。

基本公用经费挤占项目预算问题由于 公用经费定额偏低，难以满足各单位日常支 出需要，造成一个部门有多个项目预算，往往 在“二下”的同时，就开始调整项目支出，弥补 公用经费 项目没有建立有效的绩效考评和追踪问 效制度项目支出预算尚没有建立起有效的 绩效考评和追踪问效机制，在具体编制过程 中，由于对项目可行性论证不够充分，难以做 到完全按轻重缓急安排资金同时项目预算 的专业性较强，由于没有专门的项目评审及 绩效考核机构及人员，财政部门难以对项目 的实施过程及其完成结果进行绩效考核真 正的项目预算还没有完全形成 (四)结余资金管理问题 目前，省直部门预算年度结余资金具有 一定的规模，其中财政结余资金作为财力结 转下年统筹安排使用；部门结余资金按规定 应结转下年，纳入部门预算统筹使用但结余 资金管理还存在一些问题，一是部门未编报 结余资金预算或编报不实；二是预算执行过 程中确需追加预算时，未能动用部门结余资 金来安排；三是有的部门存在年终“突击花 钱”的现象因此，对结余资金需要明确办法， 加强管理 (五)规范市县部门预算问题 影响湖北省市县部门预算改革，最突出 的是日常公用经费定额标准问题市县采取 了一些改革举措，加大综合预算编制力度，政 府集中部分非税收入用于部门间调剂使用， 弥补无收入来源部门的公用支出；压缩一般 性支出项目，提高日常公用经费定额标准；采 取预算定额和财政补助定额相结合的“双定 额”方法，对经费来源比较充足的部门公用经 费最高标准作出限制，对无收入来源的部门 由财政拨款予以补助等等，但总体上市县公 用经费支出标准仍然偏低，各地、各部门之间 差距较大。

据调查，2006年，全省市县日常公 用经费定额标准一般为人年均4000--5000 元，最低的县市日常公用经费财政补助标准 仅为人年均1000元，市县部门运转只能维持 在较低水平，造成有的单位靠“欠账”维持基 本开支，有的靠“创收”维持运转，有的“吃专 项”，有的常年向上“争取”支持归根到底，还 是地方财力与事权不相匹配，市县财力普遍 还不够强，不能按照公共服务均等化的要求， 保障部门基本公用支出的需要 三、进一步推进部门预算 改革的措施和建议 (一)实现全口径政府预算管理，强化预 算的完整性 当前，包括社会保障收人、土地收入、国 有资产收益等大量的预算外资金和制度外资 金存在破坏了预算体系的完整性，导致政府 资金使用缺乏统一性，形成“预算之外有预 算、制度之外有制度”的管理。