完善国库集中支付监督机制探析.docx

    完善国库集中支付监督机制探析    孙友光 魏毓勇 王军波国库集中支付监督是国库集中支付制度的一道“防火墙”伴随近几年国库集中支付改革,我国的国库集中支付监督得到了发展,但也存在一些问题,亟待加以解决一、当前国库集中支付监督存在的问题(一)分散收支制度下监督难全面国库集中支付涉及的基础法规包括:《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则、预算会计制度(包括国库会计制度)等,这些法规制度都是建立在分散收支制度基础之上的,而“收支分散”具体表现在以下两个方面:一是预算内、预算外资金的区分存在预算内资金和预算外资金两个核算体系,使得预算外资金脱离于国库集中支付监督预算内外资金的区分既不利于国家宏观财政政策的制定,也有可能造成预算内资金的流失;另外,预算外资金不纳入国家单一账户,只通过商业银行的专户收支,脱离了人民银行国库的监督,而依靠商业银行对其进行支出监管是不现实的;而且,由于预算外资金没有纳入国家单一账户,还会造成人民银行统计的财政收支信息失真二是支出的范围不统一理想的做法是将所有的财政资金都纳入集中收支的范围,而实际上各地都有一部分财政资金未纳入集中收支的范围,并且未纳入的部分各地也不统一。

这样,一方面使得各地政府对各预算单位的管理不统一,不能很好地调动已纳入集中收支的预算单位的积极性;另一方面,由于有些预算单位纳入集中收支,有些没有,使得政府没有办法对各预算单位实行统一的绩效考核标准由于各地的做法不一致,各种支出的核算口径不一致,使得中央政府无法正确掌握各种支出信息,不利于国家财政政策的制定和执行二)国库间接支付模式下监督易出现缺位我国现行的国库集中支付模式主要有两种:一种是国库间接支付模式,另一种是国库直接支付模式国库间接支付模式是绝大部分地区采用的模式在国库间接支付模式下,易产生三个问题:一是会增大财政资金运用的风险因为商业银行是独立核算、自负盈亏的,完全按照市场经济规律运营,有可能会遇到资金运转不灵、甚至于破产的市场风险,这严重威胁着财政资金的安全二是各地政府对单一账户代理银行的选择加剧了银行间的竞争各商业银行为了争取政府这一大客户,用尽各种手段进行竞争,影响了金融业的正常运营三是削弱了人民银行对国库资金的监督国库间接支付模式下,商业银行垫付在前,国库清算在后,商业银行作为向财政部门和预算部门的寻利者,既无权监督财政审核是否合法合规,也无意监督预算部门的申请是否合理,造成事实上的国库监督缺位。

三)技术水平偏低使监督手段匮乏由于国库集中支付监督涉及海量交易信息,必须借助现代化信息技术处理系统来实现有效监督但从目前情况看:一是各部门的管理系统不完善,许多地方甚至未建立相应的管理系统,资金支付也主要借助于人民银行同城票据交换或支付系统,财政、人民银行国库、银行尚未构建全面的共享机制,部门之间信息掌握不对称,无法为监督提供较为完整的国库直接支付信息,这在很大程度上制约了国库管理制度的推广,造成监督手段匮乏二是缺乏财政收支的过程化控制监督在现行制度下,由于控制范围不全面,控制过程不完整,控制信息不及时、准确,收支透明度不高,难以对财政管理信息系统实现全过程的控制二、完善集中支付监督机制的思考(一)为完善国库集中支付监督提供法律保障实行国库集中支付制度改革后,财政资金的收缴方式、预算执行机制等内容都发生了较大变化,对集中收支管理的要求越来越高,相应的法律法规应及时按新的内容进行修改补充,以满足改革后的需要,从而避免改革的做法与有关的法律法规产生矛盾财政资金应当不再区分预算内外,将所有的财政资金都纳入预算内,并都通过设置在人民银行的单一账户进行收支,从而使国库收支真实反映所有的财政收支,使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。

二)推进国库直接支付模式,规范单一账户设置国库直接支付模式下,资金支付效率高,国库监督职能易发挥,具有不可替代的优势因此,应全力推广这种模式同时应设置单一账户的备案制度,加强对单一账户的管理工作,其开立、变更、撤销必须在国库部门备案,并由国库部门负责对其的监督检查三)提升国库集中支付监督的技术水平一是要采取先进的资金支付方法新的国库支付制度与现行制度相比,在运行机制、主体职责、操作流程等许多方面都发生了变化,采用了包括国库直接支付和国库授权支付在内的新做法,改变了资金收缴的方式,也新增了诸如用款计划等操作内容,其中有不少工作不适于手工操作,需要凭借网络和人民银行支付系统,建立独立的专用资金支付系统二是通过建立专门的管理信息系统和网络共享机制,使许多操作通过网络和专门系统完成,缩短空间距离,节约时间,提高工作效率三是构建收支过程化控制结合参与方管理信息系统和共享机制,给各主体合理授权,为预算执行提供各方面的信息,随时监督和调控部门信息 代金奎)  -全文完-。