我国残疾人专门协会发展现状与改革方向.docx

    我国残疾人专门协会发展现状与改革方向    张熠欣[摘 要]专门协会是残疾人公共服务体系的重要主体，但学界对此的相关研究明显不足目前，我国残疾人专门协会数量上已初具规模、发挥一定作用，在法人化方面进行了初步探索但专门协会在运作过程中存在专业化服务能力不足、内部治理不够健全、可利用的社会资源匮乏、与残联和服务对象的互动不充分等问题在新时代，要积极探索科学有效的运行管理机制，充分发挥专门协会的“代表、服务、维权”职能，完善残疾人公共服务体系[Key]专门协会 发展现状 运行困境 对策建议[]D669.69[]A[]10019596（2021）110033-08一、概述残疾人是人类社会中一个特殊的利益群体，他们受先天或后天条件的影响，成为在肢体、语言、听力、精神、智力或多重上存在长期缺损的人，生活自理能力受到严重影响，且这些缺损与各种障碍相互作用，阻碍了残疾人充分和切实地融入社会根据我国第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查显示，2010年末，我国（除港澳台地区外）残疾人总人数为8502万人，占全国总人口的5%左右，即平均每五个家庭中就有一个家庭有残疾人[1]残疾人事业发展是评价一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志之一，政府在其中扮演着主体角色，承担着主导责任，发挥着领导作用。

随着社会的转型与发展、残疾人数量的不断增多以及残疾人需求上发生的巨大变化，除了要发挥政府及其有关职能部门、中国残疾人联合会的作用和优势以外，还必须依靠像残疾人专门协会这样的助残社会组织，为建立和落实残疾人服务体系做好支持与服务工作所谓专门协会是指由残疾人、残疾人家属以及从事残疾人事业、与残疾人工作相关的个人、社会组织和企事业单位自愿结成的公益性社会团体王新宪指出，专门协会是残疾人事业发展的重要工作力量，自残联成立以来，专门协会一直发挥着不可替代的重要作用，残联成立之初设计的这个组织架构是非常成功的、有远见的、有生命力的[2]吕世明认为专门协会是社会组织的重要组成部分，是残疾人服务体系的延伸，是残联的得力助手①邓朴方指出，五类专门协会是残疾人联合会的主体协会，发挥好专门协会的作用才能充分体现残联的代表职能，更加密切联系残疾人，更加紧密地把残疾人团结在一起[3]由此可见，残疾人专门协会的重要性是无可比拟的我国残疾人数量逐年增多，目前能为残疾人提供服务和保障的社会组织却很少，整个残疾人社会服务体系尚不能够满足残疾人的快速增长，所以需要更多社会组织参与本文粗略地将为残疾人服务的组织分为四大类：第一类是残联，残联在现实中出现“管理大于服务”的现象，它过多包揽行政任务，使其服务功能得不到充分发挥[4];第二类是残疾人专门协会，专门协会是残疾人向残联和政府反映诉求的桥梁和纽带;第三类则是在专门协会的基础上，根据是否在民政部门登记注册，再把残疾人专门协会分为登记和未登记两种，正式登记注册的专门协会在为残疾人提供服务上具有独特作用;第四类可以称作草根组织，它们没有登记注册，也不是专门协会，但实际上在为残疾人提供服务，可以统称为助残社会组织。

社会组织在扶残助残领域大有作为，助残社会组织有较大的发展空间综上所述，残疾人数量众多且在不断增长，社会服务需求的快速增长需要社会组织的参与，其中最具有发展潜力的助残社会组织就是残疾人专门协会然而，学界关于残疾人专门协会的研究还不够深入对此，本文以残疾人专门协会作为研究对象，关注专门协会的发展现状以及面临的发展困境，最后提出相应的对策建议二、残疾人专门协会发展现状按照《中国残疾人联合会章程》规定并根据残疾人的类别分类，可以将专门协会分为盲人协会、聋人协会、肢体残疾人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会五大类，都接受中国残联的领导一）数量上已初具规模根据残疾人事业发展统计公报，2009年全国的市和市辖区级专门协会已建比例为94.9%，縣（含县级市）级专门协会已建比例为88.9%;2010年全国的市级专门协会已建比例为99.6%，市辖区级专门协会已建比例90.5%，县（含县级市）级专门协会已建比例为95.6%;2011年市级、市辖区、县（含县级市）级专门协会已建比例分别为97.6%、93.0%和89.6%[5]由此可见，专门协会数量增长率低，增长速度缓慢，其中肢残人协会数量有所减少。

截至2020年，地方各级残疾人专门协会有1.5万个，其中省、地、县级各类专门协会已建比例分别为98.8%、97.1%和91.3%[6]综上得出，近些年来，专门协会的数量并未增加，数量一直保持在1.5万个左右（见表1），但是全国的助残社会组织不断增加，目前已有3004个[6]根据自身特点和性质，五大专门协会制定相应的制度和任务，其核心都是要通过专门协会，更加了解残疾人及残疾人家庭的情况，并与之产生深厚的情感，其目的是成为各级残联的组织基础，成为残联组织联系残疾人最主要的桥梁和纽带根据2011年的统计公报显示（见表2），各类残疾人的人数分别为：视力残疾1263万人;听力残疾2054万人;言语残疾130万人;肢体残疾2472万人;智力残疾568万人;精神残疾629万人;多重残疾1386万人[1]以2011年五大专门协会的数量为基准，一个盲人协会要管理和服务约4081个视力残疾人;一个聋人协会对应服务约7098个听力、言语方面的残疾人;一个肢残人协会对应服务约7905个肢体残疾人;每一智力残疾人及亲友协会对应服务约1911个智力残疾人;每一精神残疾人及亲友协会对应服务约2116个精神残疾人综上，专门协会要管理和服务的残疾人数量过多，说明目前我国专门协会的数量是远远不够的，完全不能充分、高效地发挥专门协会作用。

为能够完善残疾人服务体系，满足残疾人数量增长对助残社会组织的需要，亟须建立更多专门协会二）发挥应有作用残联章程第十七条：专门协会委员会由中国残联全国代表大会代表中同类别的残疾人、残疾人亲友选举产生;专门协会的主要任务是：代表、联系、团结、服务本类别残疾人，反映特殊愿望及需求，維护合法权益，争取社会帮助，开展适宜活动，参与国际交往②其职能被确定为“代表、服务、维权”，与残联的“代表、服务、管理”的职能仅仅一词之差因此，我们应该准确把握和解读两者之间不同的职能，以便更好地为残疾人提供服务首先，“代表”功能代表残疾人利益、反映残疾人诉求、维护残疾人权益、服务残疾人需要是专门协会的主要任务各专门协会代表本类别残疾人群体的共同利益和特殊需求，维护他们的合法权益[7]因为专门协会是由同类残疾人或其亲属组成，与残疾人及残疾人家庭联系是最为紧密的，与残联或其他助残组织相比，其更加了解残疾人及残疾人家庭的情况，并与之产生深厚的情感，更能代表残疾人，为他们发声其次，“服务”功能工作服务对象的专门性和特定性，使得专门协会需要制定专门的组织发展计划，划分特定的工作范围，提供专门的服务，展现专门的工作残联的服务职能更多是着眼于宏观调控，在政策上给予指导与帮助，而专门协会存在的意义则是更加具体地联系群众，更加亲近残疾人群体，了解他们的真实需求，以此服务残疾人需要。

五大专门协会分别联系着盲、聋哑、肢体残疾人和智力、精神残疾人及其亲属，都是分别按照本类别残疾人的特点和实际情况，独立、积极、主动地组织和开展各自的工作最后，“维权”功能当专门协会作为一个独立的组织开展工作时，它有自己的特点，此时要发挥与残联“管理”不一样的“维权”职能2020年，制定或修改省级关于残疾人的专门法规、规章4个，地级5个;制定或修改保障残疾人权益的省级规范性文件22个，地级64个，县级163个全国县级以上人大开展《中华人民共和国残疾人保障法》执法检查和专题调研318次;政协开展视察和专题调研282次全国开展省级普法宣传教育活动500多次，近40万人参加;举办省级法律培训班44个，4800多人参加残疾人参政议政工作稳步开展，各地残联协助人大代表、政协委员提出议案、建议、提案735件，办理议案、建议、提案1109件③各专门协会的民间性、非营利性、自治性、公益志愿性等特点决定了其具有独特的凝聚力和广泛性[8]这也体现了残联与专门协会之间的关系，既融合于残联，又要在一定程度上有所独立和游离，它们发挥着不同的职能近年来，各专门协会和助残社会组织开展的活动越来越富有开放性和创造性例如肢残人协会的“希望之家”服务、盲人协会的信息无障碍服务、聋人协会的聋儿家长支持服务、精协的孤独症儿童康复和精神残疾预防工作、智协的标准化工作等活动，积极帮助残疾人打开心扉，参与社会生活，受到了广大残疾人及家庭的喜爱和欢迎，产生了很好的社会效应。

三）初步探索机构法人化社团登记对各专门协会来说是一个新的起点，对残联是一个新的课题，是中国残疾人事业发展史上的重要事件，是协会努力做好工作、实现“三个活跃”的重要条件之一[9]根据专门协会是否在民政部登记注册作为标准，可以将专门协会分为法人化专门协会和非法人化专门协会早在2004年，中国盲人协会便向民政部提出了登记注册为社团法人的申请，经过协会的不懈努力，2006年12月7日，民政部批准中国盲人协会正式成为社团法人单位在“十一五”期间，中国残联启动专门协会社团登记工作试点，此后全国各级专门协会开启了法人实践探索目前，国家级、部分省市级专门协会已在民政部门办理了社团登记从实际发展情况来看，由于专门协会法人化的探索还处在初级阶段，全国已经登记注册的专门协会数量很少、比例极低，协会的法人化主要集中在国家和省级这两个层面[10]区县级专门协会没有进行登记注册，其在性质上仍属于各级残联内部设立的机构根据2014年相关数据显示，仅有19.6%完成了社团登记，73.2%的协会没有社团登记，另有7.1%还在申请中[11]三、残疾人专门协会的运行困境（一）专业化服务能力不足专门协会的管理层和工作骨干主要以原专门协会委员为主体，而这些委员是按照《中国残疾人联合会章程》通过残联的代表大会选举产生的，他们大多为兼职人员，致使专门协会的人员构成复杂且专业化和职业化不足，协会工作人员的专业化水平不高，最后影响总体的服务质量。

首先，协会领导专业化水平普遍不高作为协会的领导者、主要负责人，要有主见，要具备计划、组织、协调、管理、创新等能力由于早期残疾人社会组织的从业门槛相对较低，许多从业人员是残疾人或其家属，其中很大一部分工作人员属于年龄偏大、文化程度较低的下岗职工，其综合业务素质、对残疾人工作的认知程度等不够高，目前难以适应新形势下残疾人工作的需要协会中大多数的工作人员也从未接受过系统的残疾人服务与管理相关专业知识的教育和技术培训，专业人才十分缺乏[10]其次，在职人员的归属感低，人才流失率高当前，仍有许多社会公众对专门协会认识不够全面、评价不一，导致专门协会人才的职业声望和社会地位不高，甚至还常常被误认为是志愿者，再加上目前这个行业的薪资水平不稳定、职业发展前景不明确、社会保障机制不健全等，专门协会很难留住人才二）内部治理不够健全内部治理是指有关组织内部的计划、组织、决策、执行、内部监督和评估、日常事务管理等一系列治理机制的总称，主要包括章程、会员（代表）大会、理事（代表）会、监事会和秘书处组织内部治理的结构和内容，既要符合有关组织内部治理结构的一般要求，又要适应组织自身发展的实际情况部分专门协会已登记注册成为社团法人，但他们没有按照《社会团体登记管理条例》以及《社会团体章程示范文本》的规定去建立和完善组织的内部治理机制。

首先，协会章程形同虚设大多数协会的章程都是直接采用了登记管理机构提供的标准示范文本，所有的条款和内容照搬照抄，并没有结合组织自身的发展规律和实际情况对章程进行修改和完善因此，直接套用的章程并不能很好地发挥出章程的规范功能、自治功能、制裁处罚等功能其次，未设立监事会或监事，监督机制不健全其主要原因在于《社。