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体制改革中的城市社区建设的理论分析【 作 者】王思斌【作者简介】王思斌 北京大学社会学系教授，博士生导师 （邮政编码：100871）【内容提要】社区建设是一个复杂的经济、政治和社会过程在建设公共设施、开展公共活动方面，社区建设需要经济的强有力支持社区建设是发展基层民主的过程，也是一个多元行为主体的互动过程社区成员参与是社区建设的关键在社区建设中政府发挥着主导作用，但权力精英的过度参与并不有利于本质意义上的社区建设在社会转型和体制转轨的过程中，社区建设也遇到了来自社区内组织的经济理性和社会成员的个人自主意识增强及传统的社会团结遭到破坏等方面的影响据此，本文提出了社区建设的逻辑及政府、社区组织、社区成员三方合作，经济、政治、社会文化三种资源共同支持的社区建设理论模式关 键 词】社区建设/经济和政治 /社区参与/理论模式【 正 文】体制改革以来我国城市基层社区组织（街道办事处和居民委员会）的结构、功能及运行方式发生了具有重要意义的变化同时在城市改革的过程中，它们所面对的压力也是十分沉重的当前，政府已把城市社会组织和管理方式的转变置于相当重要的地位，城市社区建设策略的提出和推动就是这一转变的重要表征。

为了进一步探索体制改革和社会转型中城市基层社区运行的规律，我们认为有必要对城市社区建设进行理论分析一、社区建设概念的提出及其背景（一）社区建设的概念及其提出第二次世界大战以后，一些发达国家面对城市失业、贫困和社会秩序的恶化，提出用社区规划、社区建设的的思路去应对问题，社区建设的概念即出现于政府和社会工作的文献中70 年代，香港的工业化起飞，城市快速发展，人们之间的阻隔日益严重，于是港英政府提出社区建设计划，要建立“互相关怀和负责的社区”，并把社区建设具体化为三方面的工作：社区发展、社区参与和提高居民的地区意识[1](P121-123)80 年代以来，美国等一些发达国家又泛起社区主义(Communitarianism)的浪花（注：这里我们把Communitarianism 译为社区主义 ）尽管这一思潮可能有复杂的经济和政治背景，但是加强社区居民之间的交往以实现互相关怀即是其直接目标[2](P107)虽然这些国家并不一定使用社区建设的概念，但是其实质却是昭然的另外，在西方社会工作界，社区建设也是一个重要的实务领域，它涉及到贫困地区发展、城市社区重建等多项内容无论其表现形式如何，社区建设都表现为强化社区要素、增进社区机能的过程和活动，它是人们有意识地建设社区的过程。

二）我国政府提出社区建设的背景及其意义在我国大陆，社区建设这一概念由民政部于 1991 年 5 月首次提出按照民政部负责人的解释，社区建设是从我国国情出发并借鉴了国外先进经验提出的[3](P3)改革以来，民政部在城市广泛开展社区服务，但它又难以包含政府希望的城市基层社区组织所要承担的职能在这种情况下民政部提出社区建设的概念，并力图以此去开拓民政工作随着我国城市改革的进一步深入，城市的社会问题及服务、管理体制中的问题日益暴露出来在这种情况下，中央将城市社区建设提上议事日程，江泽民总书记也于 1996 年指出， “要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”在这之后，社区建设作为民政部门的一项工作被纳入议事日程1998 年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，进一步推动了社区建设在全国的发展现在政府已将社区建设上升到“改革、发展和稳定的高度”[4](P2)，即适应城市企业、体制改革和社会管理体制改革的需要，保证社会稳定，促进城市社会发展在这里，可以明显发现政府对社区建设目标的诉求：支持和保障企业体制改革，化解社会压力，保障城市社会稳定。

同时我们不应忽略其中的另一重要涵义：城市社会组织方式、社会管理方式的转换近几年来，社区建设已在全国城市中轰轰烈烈地开展起来但是，就目前的实际情况来看，各地对社区建设内涵的理解有一些差异（比如有的对社区建设作过泛的理解） ，实现策略也有不同为了对社区建设有更加清楚的认识，并推动社区建设事业的发展，本文从经济、政治和社会文化的角度尝试对社区建设进行理论分析二、社区建设中的经济和政治 （一）社区建设的社会发展目标在西方社会，社区建设(Communiiy building)指的是强化社区要素、发展社区组织，增强社区活力，提高社区居民生活水平的活动社区建设与社区规划、社区内外资源的发掘、社区力量的凝聚等相联系，是社区工作和发展领域的重要内容社区建设与社区发展是十分相近的两个概念联合国在 50 年代倡导的社区发展运动是指社区居民在政府和社会机构的支持下，依靠自己的力量，改善社区经济、社会和文化状况，改善社区居民生活，促进社区社会进步的过程如果说二者有什么不同的话，那么社区建设更强调社区规划、强调社区结构的建构，而社区发展则更偏重于社区要素的强化和社区运行机制的改进当然，要把社区建设同社区发展割裂开来是不可能的。

因为社区建设的对象是社区，而社区从其最根本的意义上来说是人们生活的共同体这种生活共同体的改善不但在于社区服务设施及组织体系的建设，而且在于社区成员对社区的认同感和相互支持网络的建立与增强，而这正是社区发展的精髓这也就是说社区建设包含了社区发展的内容，它以社区的社会发展为目标关于社区建设本质的认识在实际工作部门并不一致，这在人们对社区建设包含的内容的看法上有所表现例如有的认为社区建设包括社区政治、社区管理、社区卫生、社区规范[5](P8)有的认为社区建设包括社区管理、社区服务、社区经济、社区文化、社区教育、社区卫生和社区治安等等[6](P2)然而如果我们从更加本质的角度看问题，用“以人为本”的价值理念去看待社区建设，那么社区服务、社区卫生、社区治安、社区文化建设就应该成为社区建设的核心内容[3](P4)因为这些方面的活动更能直接地促进社区居民生活质量的改善当然，这不是说社区建设不需要发展社区经济、不需要进行社区管理二）经济在社区建设中的地位联合国在倡导社区发展运动时把发展经济放在十分重要的地位，因为对大多数社会问题严重的社区来说，经济落后是一个普遍的特征在某种意义上，经济落后是社会问题恶化的最重要的原因之一。

因此，对广大不发达国家、落后城市和农村来说，发展经济成为社区发展的首要任务社区建设同样需要经济的强有力支持对于经济不景气从而社会问题严重的社区来说这一点十分重要，其原因已如上所述对于一般社区来说，发展经济或获得经济的强有力支持也同样重要在上述我们对社区建设内容的讨论中，并没有把发展社区经济置于中心地位，但这并不说经济问题不重要从社区建设必须要求经费的投入这一角度来说，没有一定的经费投入，社区建设要取得明显成绩是相当困难的对于一般的社区建设来说，它需要两个方面的经费投入：第一，在社区内建设公共设施，供社区居民进行公共活动之用公共设施的建设对社区建设具有相当重要的作用因为没有这些设施，社区居民就缺乏有效的共同活动的机会，也就会影响他们的沟通这不但直接影响他们的生活质量，而且对于形成相互关怀的社区文化也十分不利第二，除了兴建（添置）设施需要经费的投入外，公共活动的开展也需要一定经费经济支持对社区建设的开展有着举足轻重的作用从当前我国城市社区建设的典型经验来看，社区经济实力与社区建设成就有着直接关系，不管这种经济实力是街道办事处和居民委员会自己的经济收入（通过发展街居经济） ，还是上级财政拨款或者是转移支付（通过共建、责任分担等方式） 。

当前，在我国城市，政府正在普遍增加对社区建设的财政拨款（包括费随事转） ，而民政部门则进一步强调社区服务在社区建设中的作用，并认为“抓社区建设首先要抓好社区服务，以社区服务为突破口，巩固和完善社区服务阵地，发挥社区服务在社区建设中的龙头和示范作用”[4](P4)用社区服务带动和促进社区建设有两个方面的理由：第一，只有加强对居民的服务才能吸引居民参与社区事务、推进社区建设；第二，社区服务不但包括福利服务，也包括收费服务近些年来，社区服务已被纳入第三产业城市街居组织通过社区服务也积累了一部分财力，其中一部分被投入社区建设事业这样，对于城市街居组织来说，社区服务所获收入已成为他们推进社区建设的重要支持力量但是相对于有复杂任务的社区建设来说，社区服务所积累的支持经费是十分有限的要实施诸如铺路、美化环境等社区建设项目必须有另外的经济支持从挖掘社区内部资源的角度看，驻街企事业单位的经济支持相当重要改革开放以来，中央政府再三要求给企业“减负”，其中包括拒绝对企业的“ 乱摊派”但是，对企事业单位参加社区建设应另当别论，因为它不但惠及社区，而且也是自我受惠的活动社区是企业的微观外部环境，社区环境的优劣对于企业的形象、经营和发展都有直接影响。

参与所在社区建设是企事业单位的义务，是它的外部环境投资这种投资不但产生社会效益，也产生经济效益三）社区建设中的政治社区建设是一个公共活动，自然也是政治发挥作用的领域有学者将政治分为政权政治和政权外政治[7](P7) 自然，我国的社区正是政权 政治同政权外政治相互作用的场域长期以来，由于居民委员会在相当大程度上扮演着政府代理人的角色（政府的“腿”） ，行使着按政府的指令管理社区的职能，因此政府外政治并不发达改革以来，随着城市居住格局的变化和基层社区民间组织的发育（如社区建立各种民间组织，新建小区建立业主委员会等） ，政府外政治力量在成长，这也使得政府政治与政府外政治相互作用的情景更加复杂在我国，社区建设概念的提出和社区建设运动的推进是同政治联系在一起的90 年代，我国城市推行社会管理体制改革，政府管理权力下沉和居民委员会能力的薄弱，以及城市在我国政治生活中的重要地位，使得城市社会的民主管理成为难以绕过的问题在城市尚未找到一个“说法”[4](P2)的情况下，社区建设作为一个思路被提出来，这就使得这一概念充满了政治意涵社区建设中的政治互动是相当复杂的这不但是因为社区建设参与主体的多元化，而且在于社区建设活动本身的复杂性。

参与社区建设的行为主体是多元化的，其中包括上级政府、作为政府派出机构的街道办事处、居民委员会、驻街企事业单位、民间组织和社区居民在社区建设中他们的宏观（或理论上的）目标追求是相近的，即实现社区的社会稳定和居民参与下的社区繁荣但在具体活动中他们的参与和追求又有一些差异政府力图通过社区建设减少对社区管理的直接干预，同时又必须保证城市社会秩序的稳定居民委员会作为法定的自治组织希望通过满足政府和居民两方面的需要而增强其独立性和自主性驻街企事业单位的目标追求较为单纯，即通过社区建设建构优良的社区环境，并在可能的情况下释放社会性责任民间组织对社区建设的企盼是改善社区环境、增进社区民主至于居民则以其需要结构不同而对社区建设持不同的态度在当前情况下，政府对社区建设的目标诉求最清楚，参与行为也最主动、最积极这是因为政府要进一步推进企业体制改革，大量的“单位人” 将变为“社区人”，而社区组织的薄弱尚不足以像计划体制下的单位那样有效地管理其成员近几年来因缺乏对回归社区居民的有效管理，一些城市发生了各种类型的冲撞政治秩序的集体行为更强化了政府加强社区管理的意志，而这已成为社区建设的重要组成部分至于驻区企事业单位、社区居民则尚处于被动的被组织状态。

而处于关键部位的街道办事处、居民委员会则仍以近乎习惯的行为适应着来自政府的任务安排　　实际上，当前在城市开展的社区建设与以往进行的“社区性”活动有很大不同以往的“社区性”活动是有组织、有计划的政府工作的一部分，而现在的社区建设的目标追求是社区相对独立的稳定运行以往上级政府是决策者，街道办事处是执行政策者，居民委员会则是服从者，社区居民在严密的组织约束下主动或被动地参与着上级发动的社区活动现在这一情况发生了变化市、区政府不再像从前那样用政治动员的方式直接干预社区事务，但对社区稳定的希望并没有。