从平民工厂看南京国民政府十年期失业治理及其成就.docx

    从平民工厂看南京国民政府十年期失业治理及其成就    谭玉秀，范立君（吉林师范大学历史文化学院，吉林四平136000 ）Summary：1927-1937年间，为解决失业问题，南京国民政府发布了创办平民工厂的行政命令，自上而下地要求各省市县执行其中，国家创设的省市级平民工厂起到了主导与示范的作用，地方政府也积极响应开办了很多县级平民工厂为保证平民工厂的顺利运行，中央与地方财政进行了程度不同的拨款，还呼吁社会团体及慈善家踊跃捐款共同筹措经费，对于平民工厂的运营拟定了详细的规划方案遍设全国的平民工厂在一定程度上缓解了失业危机，反映出南京国民政府的行政效率与诸多努力然而，对于势如潮水的失业大军而言，平民工厂仅是杯水车薪，无法彻底解决失业问题Keys：南京国民政府；失业问题；平民工厂；失业治理F249.296：A：1002-7408（2014）11-0106-04基金项目：国家社会科学基金项目“民国时期大学生就业问题及其对策研究（1927-1937）”(14BZS124)；吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“南京国民政府十年期大学生失业问题研究（1927-1937）”（吉教科文合字［2013］第149号）。

作者简介：谭玉秀（1975-），女，吉林东丰人，吉林师范大学历史文化学院教授，历史学博士、博士后，研究方向：民国社会经济史；范立君（1970-），男，吉林大安人，吉林师范大学历史文化学院教授，历史学博士后，研究方向：民国社会经济史1927-1937年间，面对遍及全国的失业恐慌，为摆脱困扰，维护社会稳定，南京国民政府采取行政措施在各地开办平民工厂，安置了数量庞大的无业与失业人员，在一定程度上缓解了失业危机目前史学界从平民工厂来考察失业治理的研究论著尚不多见，更没有形成系统的资料鉴于此，本文在查阅大量民国报刊资料的基础上，以平民工厂这一临时性救济机构为切入点，深入探究这一时期南京国民政府在失业治理过程中的诸多行为以及其中所蕴含的现实意义一、自上而下的官办平民工厂发挥着治理失业的功效“平民工厂”亦称“民生工厂”，其前身为“贫民习艺所”民国时期，平民工厂历经过几个阶段，其名称因主要招收对象的不同而有所改变：北洋政府时期，以收容乞丐与游民等底层穷人为主，故称为“贫民工厂”；南京国民政府时期，按照孙中山“民生主义”原则，以人民生计为己任，除继续收容一部分乞丐与游民之外，失业工人成为工厂主要吸纳对象，于是改为“平民工厂”或“民生工厂”；抗战时期，安置难民成为工厂的首要任务，因此称为“振济工厂”。

平民工厂是为收容乞丐与无业游民、安排充斥于社会的失业者而开设的，是一种不以赢利为目的的“福利工厂”其宗旨在于解决失业问题，训练贫民的谋生技能，它对失业者降低入厂标准，授以劳动技能，为其提供就业机会此种工厂资金少、规模小，短时间内即可创办，经营方式灵活，且享有政府的优惠与扶植政策，因地制宜，相机而设，使贫苦无依的失业百姓得以生存，部分地补救了失业恐慌所造成的损失南京国民政府十年期，平民工厂经历了一个自上而下的推进过程，即南京国民政府先在省市一级的城市创办平民工厂，随之各县亦纷纷设立，进而遍及全国各地一）国家创设的省市级平民工厂起到了主导与示范的作用1927-1937年间，中国省市一级平民工厂或民生工厂是市政府社会局所属的救济机关之一，其在安置失业过程中的效用十分重要，特别是对县级城市设立同类机构起到了示范与推动的作用下面以几个大中城市的平民工厂为考察对象，了解全国省市级平民工厂的创设情况及其成效1927年，“浙江省立救济院成立，贫民工厂为其附属机关之一，可收容艺徒名额暂定200名，专收年在15岁以上30岁以下身体健全，无力谋生之贫寒子弟及无业贫民，教以应用工艺及初级教育以养成其自立之智识能力使出厂后得自谋生计。

［1］41此外，对学习年限、科目、考核、在厂期间的行为等方面皆有规定到1930年，“杭州市内贫民工厂每月收容人数或受惠人数为219人，主要从事摇纱、织布、毛巾、籘工、木工、扎综、漂染、漆画、印刷等生产，满三年，介绍他们赴工厂充任艺师或自创小规模之工业谋生［2］6631928年，南京市创立了第一平民工厂为救济更多的失业工人，第一平民工厂不断地更新设备，扩大规模，尽量救济市内织布手工业男女失业工人，增强工厂的吸纳能力据南京市立第一平民工厂房主任讲：“1928年，济案发生后，举国排日，本市棉织手工业，因国产纱线求过于供，原料问题发生恐慌，致原有手工织布业由215家降为178家，南京市失业工人日渐增多，已达2，000余名1928年4月，本厂仅能容纳100名工人，到1929年4月，有工人170余名工厂为全力救济此项失业工人，添置新式机械，扩充工厂……可教养失业工人至500名之多［3］同时，该厂还注重改善工人待遇，改良工人生活，为职工提供各种福利设施，提升他们的生活质量，并对其进行职业教育，增强其谋生技能，避免失业的再发生1929年，北平市“创设民生工厂，资本共17，000元，可收容失业贫民150至200人，办理颇有成绩”。

［4］256-2571931年12月，青岛市原有官商合办的民生国货模范工厂停办，后改为官办，易名为“民生工厂”，1932年6月5日开工内部分设漂染、织布、地毯等3科，初由游民感化所调拨游民百名入厂工作，不久，为救济农村失业起见，增设毛巾、织袜、花边、地板刷等4科各乡区建设办事处，考选曾受小学教育的学徒200名，入厂学习，授以工商业常识，6个月或3个月毕业，1932年12月4日开学，计织布班学徒10人，其余6班每班20人，原有游民仍调回感化所给以相当工作［5］152上海在“一·二八”事变后，为救济战区的失业工人，举办了各种传习所，让他们从事木工、印刷、针织等手工业制造1933年，仅上海游民习艺所一处共收容失业贫民达493人［4］杭州、南京、北平、上海与青岛等省市级官办平民工厂的成功开办，有利于减轻城市失业压力它代表了全国省市级平民工厂的发展水平及其在解决失业问题过程中所扮演的角色，也为县级平民工厂的设立起到了一定的示范作用二）地方政府开办县级平民工厂积极响应随着省市一级平民工厂的相继开办，加之全国失业形势愈加严重，为响应南京国民政府的号召，全国各县纷纷筹划开设平民工厂以应对失业危机为提倡地方工艺与安置失业，1929年山东省工商厅饬令各县市政府筹设平民工厂，并拟定改良计划，在其计划指导下，潍县成立了平民织布工厂。

［6］1930年11月1日至8日，南京国民政府工商部本着“厉行工商政策，促进生产事业，发展对外贸易，增益国民经济”的宗旨，在南京召开了全国工商会议有的代表提出设立“各省县市平民工厂”和“县市游民习艺所”，前者“或由公家拨款兴办，或由自治团体负责，凡关于社会之所需均可制造，延聘专门技师教导入厂学习之平民，使平民既可得谋生之技，又可得衣食之资”；后者的吸纳对象是无职业游民，“使人人皆有工艺技能，均可生活”［7］1931年，内政部召集内政会议时，热河民政局提议：“取缔无业游民，四川省政府提倡兴办民生工厂，收容游民，察哈尔省政府主张，各县市一律筹设游民教养所，以救济无业游民等等［8］经内政部详加审核，以上取缔游民办法，通令各省市办理至于平民工厂，1932年9月，“内政实业两部为救济失业起见，会拟县市设立民生工厂办法及县市政府劝办工厂考成条例草案，通咨各省市办理［5］140开设平民工厂的办法及考成条例的具体内容如下：办法：（1）县市应多设民生工厂，制造人民需要物品，并救济失业工人，其由县市政府设立之工厂，应冠以县市名称；（2）工厂于未设立之前，应先调查土产原料及失业人数，以定工厂之种类及组织如境内已有贫民工厂者，县市政府得查内容，加以扩充或整理，改为民生工厂；（3）资本千元至若干万元。

视县之大小及地方情形定之其款由县市政府设法募集，或拨公款，或由人民集资经营，如境内原料丰富，急须开办，而一县财力不逮者，则可联络邻县合资兴办；（4）县市民生工厂无论为官办为民营，均得按照工厂之性质，适用特种工业奖励法，或人民投资建筑事业保障奖励法，或小工业及手工艺奖励规则，或其他法令予以奖励及维持；（5）民生工厂之监督指导，由县市政府秉承省经管厅行之条例：第一条，县长或市长劝办工厂之成绩，依本条例考核之第二条，有下列情形之一者，特予奖励：（1）兴办工厂收容工人在百人以上者；（2）筹画工厂资本在5，000元或募集在1万元以上者；（3）倡行本区内新手工艺三种以上者；（4）设法改良工厂出品，能推销国外者；（5）保护工厂有特殊成绩者第三条，有下列情形之一者，以废弛职务论，依公务员惩戒法行之：（1）在职一年以上，对于工厂之筹设或整理，或创行新手工艺毫无成绩者；（2）挪用公款致防工厂进行者；（3）工人失业在500人以上不设法救济者；（4）原有5，000元以下之工厂停顿，而不设法恢复者第四条，本条例第二条之奖励如下列各款：升级：依其现任之官级进一级，无级可升者，比照每级差额加其月俸；加俸：依现在之月俸加10%或20%。

第五条，本条例之奖惩事项由省实业厅胪据事实会同民政厅呈请省政府核查，并分呈内政部实业部备案第六条，本条例自公布之日施行（1932年9月18日午）［8］以上可见，办法、条例对如何创办民生工厂作了详细规定，设立办法灵活多样，便于各县具体运作，而且依据各县创设民生工厂成绩的优劣，进行严格的奖惩，加大了政府的监督力度自1932年实业与内政两部会拟“县市设立民生工厂办法”，及县市政府“劝办工厂考成条例草案”，通咨各省县市办理后，1933年，全国平民工厂数量较前大为增多但各处平民工厂多是从原来的贫民习艺所或贫民工厂改组而成，其经营得法，成绩优良者，实居少数其中“鲁省所办失业救济事业，以平民工厂最有成绩，1928年，业已开始筹设，虽已成立无几，实开全国县立平民工厂之先河1932年，平民工厂已遍及全省，此项事业尤以1932年之后的发展为最速”［5］141 1932年，山东省103县，开办平民工厂121家，资金总额为578，740，508元，容纳职员399人、工人185人、工徒1，285人［4］247-256与此同时，河南、湖南、江苏、浙江、河北、察哈尔等省的县级政府结合本地实际情况，纷纷成立平民工厂，工业类别侧重于手工业。

1933年，河南省各县平民工厂专门从事布匹、毛巾、线袜、石印品等手工业制造的工徒为782人［4］251-253湖南省最早于1919年开办了平民工厂，此后在1930年左右创办了一批以手工业、人力、手工机械业为主的平民工厂，计省内各县平民工厂吸纳职员248人、工人2，671人、工徒122人［4］253-254 1933年，江苏省办理平民工厂的县份有“武进、南通、连水、宝应、阜宁、邵县、铜山、如皋、太仓、丹阳等十县，以原有平民习艺所改办者为多，其中尤以南通规模为最大启东、奉贤、吴江、江浦、宜兴、沙川等六县已准备就绪，即可成立其余如江宁等45县，均已令从速设立”1933年，“浙江省各县均已设立贫民习艺所，因经费困难，且经营多不得法，致成绩颇少，该省建设厅为救济失业起见，将全省划为11区，每区设立1民众工厂1933年，“河北省各县积极筹办平民工厂，由公安局会同乡镇公所，调查失业人数，每县至少设立平民工厂1所，若人数过多，酌量增设”1933年，“察哈尔省境内的宣化、蔚县、龙关、赤城等县，已设有平民工厂，并令各县随时整理扩充，以容纳失业工人及平民子弟，授以谋生技能，以资救济［4］255以上表明，全国各县遵照南京国民政府命令，遍设平民工厂以救济失业人员。

这些工厂的创设有助于城市失业问题的解决二、以国家为主、社会为辅的运营机制在各地开办的平民工厂中，有不少是由社会团体或私人举办的贫民习艺所、收容所等改建的，无论是新创建的还是改建的平民工厂，其内部的运行机制却具有许多共性一） 政府呼吁民间力量。