我国农村城镇化健康发展的制度障碍及其成因简析.doc

我国农村城镇化健康发展的制度障碍及其成因简析摘要：改革开放以来，尤其是党的十六大以来，随着我国工业化、 城市化、现代化进程的加快，农村城镇化建设在全国各地农村相继展开， 并取得巨大成就在城镇化推进过程中，一种全新的城镇化载体一一新市 镇应运而生，并在部分省区开始试点建设随着试点建设的逐步展开，城 镇化的制度性障碍开始显现，并严重约束农村城镇化进程与质量为稳步、 健康推进城镇化，本文研究了五种现行制度的弊端，分析了其形成原因， 这对深化体制改革寻找逻辑起点与突破口具有一定针对性与参考性关键词：城市化城镇化新市镇建设障碍制度因素在二元经济背景下，我国城乡经济关系长期处于分离状态在城市化 进程中，实现农村城镇化的新载体一-新市镇应运而生新市镇是当代中 国城市化发展进程中的新生事物，是一种具有全新社会内涵的新型城镇 建设新市镇，有利于促进和实现城乡经济关系融合，并最终实现经济体制 从二元转变为一元我国内地的新市镇建设，是在借鉴国外以及香港经验基础上逐步试点 推开的从全国范围看，新市镇建设尚处于试点探索阶段，仅是在有条件 的“城中村”、城市近郊、田园村镇、以及经济开发区进行试点，尚未大 面积展开。

随着其试点建设的逐步展开，各种资源性障碍与制度性障碍接 撞而来，呈现协调难度大、建设成本高、推进速度慢的特征本文立足于 制度层面，简要分析制约城镇化健康发展的主要因素一、土地制度不适应城镇化发展需要集体土地产权主体不清新市镇建设中，需要大量征用农村集体土地 由于集体土地的所有权主体名存实亡，实际上许多集体土地的权益已经被 少数人垄断，或者被当地政府的规划权、建设批准权所垄断，不合理侵占 现象较为普遍由于集体土地管理混乱，也直接造成我国建制镇人均用地 面积大大超标，因此小城镇的土地集约利用率较低目前，我国建制镇的 人均他用地面积达到222. 67平方米，这一数值远远超过我国城市人均用 地面积上限120平方米的规划标准可见，我国建制镇的土地扩张较快、 利用集约度低已成为一个十分严峻的问题［1］土地征用侵占农民利益新市镇建设中征用农村集体土地或者农民宅 基地，按照现行政策给予农民的补偿严重不足，导致农民市区的较多、得 到的太少有关综合性改革试点小城镇的抽样调查数据显示：土地出让的 收益主要在县财政、镇财政、村民委员会与农民个人之间进行分配，一般 农民集体和农民个人所得的份额较少，仅占土地出让价的10%至20%,县 镇两级擦正所得收益占出让价的80%以上。

一般情况下，土地出让纯收益 不超过出让价的30%,这部分收益在县镇之间的分配比利一般是：普通小 城镇为县70%、镇30%,试点小城镇县、镇各50%,个别小城镇全部留在镇 财政［2］许多农民既便得到了少量补偿款，满足了眼前的利益需要，但 是由于物价上涨、生活成本逐年攀高，其补偿款很快就使用一空，并且丧 失了稳定的劳动就业保障和养老保障土地管理秩序失范第一，建设用地无序扩张目前，小城镇土地利 用方面仅有总体性的《城乡规划法》，缺乏配套的法规，直接导致城镇规 划实施难度较大，并且朝令夕改、各自为政的问题较为普遍，地方基层政 府任意侵占耕地行为也几乎不受法律的约束，进而导致小城镇建设用地过 渡增加现象越演越烈乡办、村办企业占地广，但地价很低，从某种程度 上促使村镇企业广泛分散于农村，分散的农村居民点也占用大量的耕地， 导致农村建设用地无序扩张第二，土地流转市场失范有的地方企业直 接向农民征用土地；有的地方的中型以上企业根据企业发展需要，在地方 基层政府的支持下任意圈地；有些乡镇企业之间相互转让土地，土地增值 收益没有按照规定比例上缴国库；有些地方的县镇主要领导在招商引资中 滥用权力、随意减免土地出让金，及破坏了土地市场的公平交易规则，也 不同程度滋长了权钱交易等腐败之风。

二、户籍制度阻碍农民变市民城乡分割的户籍制度，限制了新市镇的人口集聚我国城乡人口迁 移是在严格的户籍政策控制下进行的事实上，在许多地区小城镇的流 动人口和暂住人口大于常住人口的情况已经出现以浙江宁波为例：近郊 型小城镇雨江镇和东郊乡，常住人口与非常住人口之比为1： 1： 1.24和 1： 1.47；慈溪市周巷镇常住人口与非常住人口之比达到1： 1.45.这些非 常住人口在农村居住、在城镇就业的两栖行为，造成了农村剩余劳动力 转移的不彻底性，限制了小城镇人口的集聚，从而延缓了中心镇建设进 程[3]户口的放开在我国试点不久，这对于大量农村人口向小城镇、大中城 市迁移构成一种制度性障碍客观上，假如户籍制度彻底放开，由于城镇 能够吸纳的劳动力有限，经济欠发达地区的市镇、社区必然岀现一部分人 失业、流浪，城市贫困问题会在新市镇上演在新市镇就业保障能力有限、 财政补贴能力有限、社会福利机制欠缺的背景下，可能会带来吸毒、卖淫、 抢劫、上访、“黑吃喝”等社会治安问题，这也是许多各地政府不敢过度 放开户籍管理的主要原因三、农民转移就业制度不健全我国农民转移就业制度不健全，是阻碍我国城镇化的直接因素事实 上，农民进城（镇）就业事实上存在很多困难，失地农民的失业问题不容 乐观。

在各地的试点镇中，凡是工业、农业、服务业基础较好的乡镇，农 民被征地之后其就业渠道相对较多，既可以在本镇寻找就业岗位，也可以 到县城或者其他城市寻找工作岗位但是总体看，就业存在困难成为普遍 性问题以重庆市为例：重庆市的城镇吸纳劳动力有限与农村富余劳动力 持续增加的矛盾日益突出据调查统计，大多数进城农民工从事建筑业、 服务业和制造业，占总数的77%,只有23%的农民工从事餐饮业和其他的 行业从2010年重庆各行业地区生产总值占比来看，建筑业仅占8.4%、 住宿和餐饮业仅占1. 8%、其他服务业占12. 2%这些行业本身吸收转入城 镇农民就业的力量就很微薄，因而，大量的农民进入城镇将导致就业压力 加大，势必造成城镇登记失业率上升[4] 农民进城失业形成的原因主要是两个方面：第一，政府按照一定比例安排的就业岗位有限有的省 份（如上海地区）为妥善解决被征地农民的就业问题，推行每亩一人的比 例安排农民就业，当地政府既要负责就业人员的所有的养老、医疗、失业 保障基金缴费，因此所能安置的就业岗位十分有限部分企业因为农民的 技术文化层次较低，不愿意吸纳他们到企业就业第二，试点镇的产业发 展和合作经济组织对劳动就业的带动力不强。

从全国范围看，小城镇的产 业集聚度还不够高，产业结构趋同现象严重，许多小城镇的产业发展缺乏 特色，“村村点火、户户冒烟”的分散经营模式较为流行，产业集聚度不 高不仅造成资源利用率低下、土地资源浪费、环境污染加之乡镇企业普 遍存在融资难、技术创新难等困难，多数企业不愿意、也没有能力“多养 人”，对农村劳动力的吸纳能力有限四、 农村社会保障制度缺失新中国建立以来的六十多年间，中国社会保障制度一直走的是一条以 户籍制度为基础的城乡分割的道路，农民工虽然工作、生活在城市，实现 了职业上的转变，但在养老、医疗、卫生等社会基本保障上，却因其农民 身份而被排斥于城市社会保障体系之外同时，城市社会保障制度与农村 社会保障制度存在着巨大差异，处于严重的失衡状态我国长期存在的二 元经济结构，是导致在城乡之间实行两种不同的社会保障制度的根源由 于农村经济改革相对滞后，大量社会保障尚未建立，与城市相比差距很大, 并且城市与农村的社会保障体系在短时间内很难按照统一标准实现对接 大量调查资料显示，在我国多个地区，凡是三次产业、尤其是工业基础薄 弱的乡镇，不但农民失地之后在本地再就业的岗位稀少，医疗保障的层次 较低，农民的养老基本还是依靠“家养”，这与城市居民享受的养老待遇 形成巨大反差。

五、 新市镇建设管理体制不顺乡镇政府职能弱化财权缺失乡镇政府作为一级政府，其功能是不 完备的第一，乡镇行政管理职能弱化由人民公社沿袭下来的大农业的 管理体制，政府的机构设置和行政管理权限没有与城镇化和农村市场经济 发展相适应，在小城镇设立的各类机构虽多，但大部分属于县乡垂直领导, 镇政府只有部分管理权，镇政府的职能不健全，综合协调和宏观调控能力 较弱随着新市镇建设的不断发展，一些中心镇的规模和功能已经具备 了小城市的性质，而乡镇政府缺乏中心镇应有的城市管理、协调和执法功 能第二，镇级财权不完整目前，县、镇两级财政关系不顺，镇级财权 没有成为一级独立的财政县、市、区为增加本级财政收人，截留本属 于乡镇的税收，既加重了乡镇负担，又抑制了乡镇政府建设新市镇的积 极性镇级财政对自身今后能够直接掌握的财力不能进行较长远和可靠的 预期，因而难以对新市镇的长期发展制定有财力保障的规划安排和实施方 案，从而造成新市镇建设财政投资缺乏活力和持久性农村基层组织面临发展转型挑战新市镇建设过程不仅是一个截流新 增人口和疏散市区人口的过程，还是一个农村城市化和社会结构重新分化 与组合的过程，这必将对原来乡村自治组织和农村集体经济产生冲击。

换 言之，随着城市化的推进，“被城市化”的农民的经济关系发生了变化， 乡村集体经济组织的依附基础发生了变化，如何处理农民与集体经济组织 的财产关系，乡村集体经济如何转型便成为新的难题另一方面，随着城 市化的发展，必然增加乡村自治组织的管理事务工作量，乡村集体经济承 担的非村民事务开支逐渐增加，甚至会出现村委会自治组织与农村集体经 济组织相分离的可能，并逐渐丧失对村集体经济组织的控制权那种原先 以农村为基础的乡村自治组织如何随着集体经济组织的转型而转型和建 制？经验表明，这种冲击和问题往往在村委会换届选举中得到表现因此, 如何使基层组织结构的调整跟上经济转型与城市化进程的需要，是新市镇 建设中必须解决的现实问题[5]新市镇开发建设协调机制缺失第一，新市镇开发建设合力不够新 市镇建设是各地政府的重要开发项目，应当有一个专门的组织构作为开发 建设主体，对其进行统一规划、开发和运作这是促进新市镇建设和发展 的重要组织保证笔者调查发现，目前各地新市镇开发建设成了多个镇政 府的自主开发行为，几乎每个镇都是根据自己的理解和能力，进行分散规 划、分散开发、分散建设由于各地财力不同、领导重视程度不同、开发 管理模式不同，导致市镇建设进程缓慢、建设质量差异很大。

第二，行政 区划分割导致横向协调机制缺失以天津东丽区为例：军粮城（无瑕） 新市镇和幺六桥（新立街）新市镇这两个新市镇的建设开发模式属于跨 乡镇和依托开发区建设的模式行政区划的分割将成为各种新市镇建设面 临的主要问题之一为了协调新市镇内部各利益主体的关系，如果采取调 整行政区划的方式，会出现调整成本高，造成许多遗留问题因此，协调 机制的缺乏必将影响新市镇建设进程第三，新市镇建设投资主体单一 改革开放前，在城镇基础设施建设投资方面基本采取政府投资为主改革 开放后，投资主体虽然呈现多元化趋势，但政府仍然是投资的主要角色 投资主体单一化，直接影响城镇建设资金来源，不能满足城镇建设的资金 需求第四，新市镇建设投融资政策缺乏完善性、系统性首先表现在投 资管理和决策缺乏相应的责任约束机制其次表现在建设和管理脱节，缺 乏相应的机制我国对城市基础设施建设投资项目的管理还是以政府的投 资预算管理为主，未能引入市场机制[6]注释：[1] 孔祥智、盛来运，中国小城镇发展报告（2009）,中国农业出版社, 2010年2月第1版，第37页[2] 孔祥智、盛来运，中国小城镇发展报告（2009）,中国农业出版社, 2010年2月第1版，第38〜39页。

[3] 邮军、徐斌，制约中心镇建设的因素分析[J],浙江经济，1999年 第2期[4] 岳传刚，重庆城镇化建设发展面临八大压力[R],决策咨询，2011 年第7期[5] 《天津市东丽区新市镇建设的内涵与发展思路研究》课题组，天 津市东丽区新市镇建设与发展进程的制约因素分析[J],环渤海。